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En mars 2008, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a élaboré le Guide d’établissement des coûts. Ensuite, le Bureau du contrôleur général du Canada a fourni un questionnaire au Ministère lors de la Ronde VI de l’évaluation du Cadre de responsabilisation de gestion.10 Le Ministère a un délai de quatre ans pour mettre en œuvre le Guide et en documenter l’utilisation.
En outre, le Bureau du contrôleur général du Canada a déclaré que les présentations au Conseil du Trésor et les tableaux d’établissement des coûts devaient être préparés à l’aide du Guide et que les présentations incomplètes pourraient être retournées au Ministère.
Dans cette optique, la Direction générale des finances et des services corporatifs s’est engagée à mettre en œuvre le Guide de la façon suivante :
Tous les ministères doivent adopter l’approche du Guide en matière d’établissement des coûts. Le Bureau du contrôleur général du Canada, lors de la Ronde VI du Cadre de responsabilisation de gestion,11 a demandé à ce que les ministères fassent état des mesures initiales d’adoption du Guide et sur la mise en œuvre proactive de celui–ci. Le sous–ministre adjoint de la Direction générale des finances et des services corporatifs a donc approuvé l’approche graduelle axée sur les priorités pour mettre en œuvre le Guide et l’a fournie au Bureau du contrôleur général du Canada.
Le Ministère a presque terminé la mise en œuvre de deux secteurs identifiés dans le plan pour l’exercice financier 2008-2009 (présentations au Conseil du Trésor et mémoires au Cabinet), et tandis que le troisième secteur (modèle de coûts différentiels) devrait être achevé en 2009-2010, il est prévu que le plan sera entièrement mis en œuvre d’ici 2012. Les activités ciblées pour les exercices financiers à venir comprennent la mise en œuvre d’un modèle de répartition de l’ensemble des coûts ministériels en 2009-2010, un exercice de réaffectation en 2010-2011 ainsi qu’une mesure du rendement et le recouvrement des coûts interministériels en 2011-2012.
La Direction de Vérification et Évaluation surveillera le déroulement de l’approche graduelle dans le cadre du suivi des recommandations de ce rapport.
La Direction générale des finances et des services corporatifs est censée fournir des conseils, une orientation fonctionnelle et un soutien aux gestionnaires à l’égard des méthodes et des pratiques d’établissement des coûts les plus appropriées. Le Guide expose clairement les rôles et responsabilités en matière d’établissement des coûts, lesquels sont résumés dans l’annexe 3 du présent rapport.
Les constatations suivantes démontrent qu’il n’existe aucun modèle standard d’établissement des coûts actuellement en place permettant de soutenir les processus d’établissement des coûts et des prix pour la production de recettes au sein du Ministère. Des constatations similaires ont été faites lors de deux vérifications précédentes portant sur des sujets similaires (voir l’état des recommandations des vérifications précédentes à la section 2.5). Tel qu’il est indiqué ci–dessous, le cadre n’a subi aucun changement majeur depuis lors et la plupart de ces questions n’ont pas encore été réglées.
Il n’existe aucun modèle ou aucune ligne directrice standard d’établissement des coûts à l’échelle du Ministère pour aider les gestionnaires à calculer le coût de leurs activités et à facturer leurs clients. De nombreux gestionnaires ont manifesté leur souhait de bénéficier d’un soutien et d’une orientation accrus qui les aideraient dans la prise de décisions sur l’établissement des coûts.
Bien qu’il n’existe aucun modèle ni aucune ligne directrice ministériels standards, l’équipe de la vérification a reçu et trouvé des documents sur l’établissement des coûts élaborés au fil des années par différents secteurs du Ministère :
L’analyse de l’échantillon a démontré que, sur onze activités génératrices de recettes, six se basaient sur plusieurs modèles d’établissement des coûts, par exemple le modèle du Service de l’environnement atmosphérique utilisé pour les plus petits contrats. Pour les plus gros contrats et protocoles d’entente (NAV CANADA, ententes provinciales en matière d’hydrométries, etc.), des modèles spécifiques sont utilisés.
D’après les entrevues et l’examen des documents, tous les modèles et lignes directrices indiqués ci-dessus ont été élaborés entre 1996 et 2001 et n’ont pas été régulièrement révisés ou mis à jour. À titre d’exemple, l’un de ces modèles utilise un coefficient multiplicateur des coûts indirects basé sur les dépenses réelles de 1992-1993, tandis qu’un autre propose d’utiliser un coefficient basé sur les estimations de 1993-1994. De plus, les coûts liés au régime d’avantages sociaux des employés fluctuent de 16 % à 20 % selon les modèles. Ces modèles et lignes directrices renvoient également les gestionnaires à d’anciennes politiques ou à des politiques qui n’ont plus cours. Même si certains gestionnaires de programme sont conscients du fait que ces modèles et lignes directrices sont dépassés, ils continuent néanmoins à les utiliser.
Il y a quelques années, une directive ministérielle sur l’établissement des coûts a été rédigée; cependant, avec la mise en œuvre du nouveau Guide, le texte devra être revu pour y inclure les rôles et responsabilités actuels. Les responsables de la Direction générale des finances et des services corporatifs n’ignorent pas que les rôles et responsabilités au sein même de leur organisation doivent être révisés et mieux définis et ils savent aussi qu’ils doivent jouer un rôle plus actif à cet égard. Pourtant, les ressources affectées à ces processus à la Direction générale des finances et des services corporatifs sont limitées.
La Direction générale des finances et des services corporatifs a récemment élaboré une politique et un modèle ministériels d’établissement des coûts; cependant, ces documents ont été élaborés dans le contexte des mémoires au Cabinet et des présentations au Conseil du Trésor et ne comprennent pas l’établissement des coûts des biens ou des services. Certains gestionnaires ont mentionné qu’ils savaient que ces documents étaient maintenant disponibles sur la page Web des Finances et ont indiqué qu’ils comptaient s’y reporter lors des prochains exercices d’établissement des coûts.
L’utilisation d’un modèle standard d’établissement des coûts permettrait de renforcer l’uniformité dans la façon dont les gestionnaires de programme au sein du Ministère calculent le coût de leurs activités et la façon dont le Ministère facture ses clients. Ceci réduirait le risque de facturation excessive ou insuffisante des clients et assurerait une application uniforme de l’établissement des coûts ainsi qu’une prestation équitable des services offerts selon le principe du recouvrement des coûts.
Le sous–ministre adjoint de la Direction générale des finances et des services corporatifs devrait élaborer et communiquer les lignes directrices ministérielles sur l’établissement des coûts conformément au Guide d’établissement des coûts du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, afin d’assurer l’uniformité et de faire en sorte que les rôles et les responsabilités soient bien définis.
Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des finances et des services corporatifs est d’accord avec cette recommandation.
Cette recommandation issue de la vérification est traitée dans le cadre du plan de gestion élargi pour mettre en œuvre le nouveau Guide d’établissement des coûts du Secrétariat du Conseil du Trésor ainsi qu’une autre publication apparentée, le guide de 2009 sur les frais d’utilisation (voir ci-dessous). Par conséquent, et tel que mentionné dans le rapport de vérification, la Direction générale des finances et des services corporatifs s’est engagée à achever la mise en œuvre du Guide d’établissement des coûts de la façon suivante :
Les gestionnaires devraient clairement définir, expliquer et documenter la méthodologie et les justifications utilisées pour calculer les coûts et déterminer les prix. Les décisions en matière de prix devraient être basées sur une analyse détaillée des coûts. L’information obtenue grâce à l’analyse aide la direction à déterminer le montant approprié à facturer.
Lors de la vérification, il a été demandé aux gestionnaires de fournir de la documentation pour appuyer les calculs des coûts et les décisions de recouvrement (c-à-d. l’établissement des prix) de leurs programmes. En consultant la documentation reçue de la part des gestionnaires, l’équipe de la vérification a constaté qu’en général, le calcul des coûts était documenté, alors que les décisions en matière de prix ne l’étaient pas.
Sur les onze activités productrices de recettes qui ont été examinées, quatre (activités réglementaires) possédaient une documentation justificative pour appuyer les décisions sur le niveau de recouvrement. Dans trois cas, une justification orale a été fournie lors des entrevues avec les gestionnaires; et pour les quatre autres, une justification orale n’a pas pu être fournie car aucun exercice récent d’établissement des coûts n’avait été effectué ou les gestionnaires venaient de prendre possession de leur poste et n’en avaient pas été informés.
Le manque de documentation pour appuyer les décisions sur le niveau de recouvrement et les prix pourrait mettre le Ministère dans une situation dans laquelle il ne peut pas faire preuve de transparence ni offrir des services justes et équitables au public et à ses clients.
Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des finances et des services corporatifs devrait, en collaboration avec d’autres sous-ministres adjoints, identifier les niveaux d’approbation appropriés lorsqu’il est décidé de récupérer un montant inférieur au coût total.
Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des finances et des services corporatifs est d’accord avec cette recommandation. Environnement Canada clarifiera le niveau d’approbation requis pour les décisions en matière d’établissement des prix.
Le Guide suggère que les coûts devraient être réexaminés tous les deux ans. Cependant, la fréquence de la révision des coûts peut varier selon le type de recettes qui doivent être recouvrées (p. ex. la durée des frais règlementaires) et en tenant compte des coûts et des avantages de telles révisions. Les plus gros contrats et protocoles d’entente, pour des recettes de 45,8 M$, sont régulièrement revus. Les plus petits contrats, représentant environ 24 M$, ne sont pas toujours régulièrement réexaminés.
Lors des entrevues et en se basant sur la documentation, l’équipe de la vérification a trouvé deux principales raisons pour lesquelles le Ministère risque de facturer de façon insuffisante :
Lorsqu’il y a facturation insuffisante, le Ministère est contraint d’utiliser certaines de ses affectations ordinaires (services votés) pour permettre au programme d’offrir ses produits ou services. Ceci pourrait être perçu comme injuste par le grand public lorsque le service est offert à un groupe ou à un organisme particulier, pouvant ainsi miner les programmes financés par les services votés.
Les résultats de l’examen indiquent que le Ministère pourrait facturer ses clients de façon insuffisante dans les secteurs suivants :
Il n’existe aucune approche cohérente en matière de prestation de services commerciaux dans l’ensemble du Ministère. Certains services sont basés sur d’anciens accords oraux (certains datant de plus de 15 ans) ou sur des contrats expirés. Dans d’autres cas (par exemple la gamme 1-900), les coûts n’ont pas été revus depuis de nombreuses années, mais des décisions de ne pas augmenter les frais ont été prises plus récemment.
Si le Ministère ne réexamine pas régulièrement ses coûts, il se peut qu’il facture ses clients de façon insuffisante. Dans ces cas, il doit donc utiliser ses affectations ordinaires pour leur fournir des services, ce qui peut être perçu comme injuste par le grand public et risque de toucher les programmes financés par les services votés.
Les sous-ministres adjoints qui participent aux exercices d’établissement des coûts et des prix devraient réexaminer régulièrement les activités d’établissement des coûts et des prix.
De plus, les sous-ministres adjoints de la Direction générale de l’intendance environnementale, du Service météorologique du Canada et de la Direction générale des sciences et de la technologie devraient mettre à jour les coûts des activités incluses dans cette vérification et qui relèvent de leur secteur (section 2.4 de ce rapport) ou faire état des raisons pour lesquelles l’exercice d’établissement des coûts n’est pas effectué.
Le sous-ministre adjoint de la Direction générale des finances et des services corporatifs est d’accord avec cette recommandation. Le Guide d’établissement du niveau des frais d’utilisation basés sur les coûts ou des redevances réglementaires basées sur les coûts du Conseil du Trésor recommande de réexaminer ces frais tous les trois à cinq ans. Cette exigence sera clairement exposée dans un chapitre de la ligne directrice ministérielle sur l’établissement des coûts (actuellement en cours d’élaboration), qui portera sur l’analyse des coûts en vue de l’établissement des frais.
Les sous-ministres adjoints du Service météorologique du Canada (SMC), de la Direction générale des sciences et technologie et de la Direction de l’intendance environnementale sont d’accord avec cette recommandation. L’établissement des coûts et des prix des services météorologiques à frais recouvrés devrait être régulièrement révisé dans le cadre des activités spécifiques incluses dans cette vérification :
Les recommandations liées aux motifs d’établissement des coûts ont été créées lors de deux vérifications antérieures : la vérification des pratiques d’établissement des coûts et des prix des projets de Prévisions météorologiques et environnementales du Service météorologique du Canada (novembre 2004) et celle des services commerciaux d’Environnement Canada relative au recouvrement des coûts (novembre 1999). Certaines des recommandations étaient encore en suspens lors de la présente vérification. Suite à un examen de ces recommandations et selon des informations obtenues au cours de cette vérification, il a été établi que, au 25 mars 2009, la plupart des recommandations étaient classées. Le tableau suivant fournit une justification pour chacune de ces recommandations.
Pour assurer la conformité à la Politique sur les frais d’utilisation externe (2003) du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada12 :
La communication des politiques mises à jour et la surveillance de l’application du modèle d’établissement des prix devraient être réalisées.
Une politique devrait être élaborée et communiquée (Politique sur les frais d’utilisation externe).
Classée – Cette politique n’existe plus (la politique a été remplacée par les normes de service applicables aux frais d’utilisation externes du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, en appui à la Loi sur les frais d’utilisation).
Alors que la portée de la vérification ne comprenait aucun examen des frais d’utilisation externes spécifiques du Service météorologique du Canada, les recommandations de ce rapport concernent ces mêmes préoccupations au niveau ministériel.
Le cadre de gestion ministériel doit être élaboré avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour gérer les services commerciaux :
Le modèle d’établissement des coûts est actuellement réexaminé et il est également prévu de mettre à jour le modèle principal de service de soutien. Une fois que les outils seront finalisés, les lignes directrices sur leur utilisation pourront également être finalisées.
De plus, ces recommandations sont traitées dans ce rapport et font partie de l’engagement de la Direction générale des finances et des services corporatifs envers le Bureau du contrôleur général du Canada pour mettre en œuvre l’approche graduelle dans le contexte du Plan d’action du Cadre de responsabilisation de gestion.
10 Ronde VI du Cadre de responsabilisation de gestion, questionnaire sur les initiatives organisationnelles de gestion financière envoyé à tous les ministères
11 Rétroactions de la Ronde VI – Évaluations fondées sur le Cadre de responsabilisation de gestion du Secrétariat du Conseil du Trésor d’Environnement Canada : efficacité de la gestion financière et des contrôles financiers – CG 17 annexe 12 révisé 17.6 Questionnaire sur les initiatives organisationnelles de gestion financière
12 Politique sur les frais d’utilisation externes du Secrétariat du Conseil du Trésor 2003, remplacée par la politique du Secrétariat du Conseil du Trésor sur les normes de service applicables aux frais d’utilisation externes, le 19 novembre 2004