Revue de l’information financière Services au transport maritime

Le 12 mars 2012

Dates clés de la vérification

Date de la première rencontre (note de lancement)
juin 2010
Date de l’acheminement du plan de la revue à la direction
sept. 2010
Date de la rencontre finale (compte rendu final)
mars 2011
Date de l’acheminement du rapport à la direction, pour réponse
sept. 2011
Date de la réception de la réponse de la direction
fév. 2012
Date de l’approbation de l’avant-dernière version du rapport par le DPV
fév. 2012
Date de la recommandation par le comité de vérification
février 2012
Date de l’approbation du rapport par le sous-ministre
mars 2012

Acronymes utilisés dans le présent rapport

AAP
Architecture des activités de programme
CDFA
Chef de la direction financière adjoint
CDF
Chef de la direction financière
CT(S)
Conseil du Trésor (Secrétariat)
DGGF
Direction générale de la gestion financière
DG
Directeur Général
EC
Environnement Canada
F&E
Fonctionnement et entretien
GCC
Garde côtière canadienne
GSF
Gestionnaire des services financiers
MERLIN
Système financier intégré sur Oracle
PE
Protocole d’entente
PO
Pêches et océans Canada
RCN
Région de la capitale nationale
REF
Rapport sur les écarts financiers
RNVC
Recettes nettes en vertu d’un crédit
SCG
Service canadien des glaces
S&C
Subventions et contributions
SEV
Système expert pour les voyages
SGB
Système de gestion budgétaire
SIRGH
Système d’information sur la gestion des ressources humaines
SMA
Sous-ministre adjoint
SMC
Service météorologique du Canada
SM
Sous-ministre
SMS
Système de masse salariale
STM
Programme des services au transport maritime
TPSGC
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Préparé par l’équipe de la vérification et de l’évaluation

Remerciements

L’équipe de la revue, constituée de Sophie Boisvert, gestionnaire de la vérification, et de Graça Rebelo Cabeceiras, vérificatrice, sous la direction de Jean Leclerc, directeur, tient à remercier les personnes qui ont participé à ce projet, et tout particulièrement les employés qui nous ont fait part de leurs observations et de leurs commentaires.

Table des matières

1 Introduction

1.1 But

La Division de la vérification interne d’Environnement Canada (EC), Direction générale de la vérification et de l’évaluation, a examiné l’information financière fournie par le Programme des services  au transport maritime (STM). Le projet s’inscrivait dans le plan d’évaluation et de vérification ministériel axé sur les risques de 2010-2011 approuvé par le sous-ministre au début du printemps 2010, suivant la recommandation du Comité consultatif externe de la vérification (CCEV). Ce rapport présente les résultats et les recommandations découlant de la revue effectué par la Division de la vérification interne.

1.2 Contexte

EC fournit deux services d’aide au transport maritime. Le premier est le service de renseignements météorologiques maritimes qui fournit des avertissements sur les conditions météorologiques en cours et extrêmes dangereuses pour les gens et les installations en mer. Ce service météorologique fait partie du Service météorologique du Canada (SMC) au sein d’EC.

Le second service fournit des données sur l’état des glaces. Il est le fruit d’une entente entre EC, plus précisément le Service canadien des glaces (SCG), et Pêches et Océans Canada (PO) par l’entremise de la Garde côtière canadienne (GCC). Le SCG, une division du SMC d’EC, est l’autorité responsable des données sur les glaces dans les eaux navigables canadiennes. Le partenariat entre le SCG et la GCC est conclu en vertu du protocole d’entente (PE) et d’une entente de partenariat avec le MPO.

En outre, un troisième ministère, Transports Canada (Sécurité maritime, Programme national de surveillance aérienne et la Direction générale des services des aéronefs) a également conclu des protocoles d’entente en vertu desquels il fournit au SCG un cadre stratégique et réglementaire garantissant un secteur du transport sécuritaire et concurrentiel au Canada.

Au sein d’EC, le SMC assure les services au transport maritime avec l’aide de deux autres directions générales qui fournissent ressources et personnel. La Direction des sciences et de la technologie atmosphériques (DSTA) et la Direction générale de la science et de la technologie (DGST), qui comptent parmi les principaux intervenants en recherche et développement météorologiques, et la Direction générale du dirigeant principal de l’information (DGDPI) [1] mènent des activités relatives à la gestion de l’information et aux technologies de l’information.

Le tableau ci-dessous résume les dépenses du programme d’EC entre les exercices 2007-2008 et 2010-2011, avec les coûts encourus par les trois directions générales (services météorologiques, sciences et technologie, et dirigeant principal de l’information). L’information financière est présentée par éléments de l’architecture des activités de programme (AAP). Le tableau montre que les dépenses totales sont demeurées relativement stables au cours des dernières années. Cette information financière n’a pas été vérifiée.

Tableau 1 : Programme des services au transport maritime
TOTAL2007-2008 (réel)2008-2009 (réel)2009-2010 (réel)2010-2011 (budgété)
 Marine (22BB)Glaces (22BA et 22BC)TotalMarineGlacesTotalMarineGlacesTotalMarineGlacesMétazones * (22BD)Total
ETP31951263210814032108140321047144
(milliers de $)
Salaires
2 3866 6689 0542 6397 97210 6112 8618 62611 4873 0937 84965611 598
F&E**1847 8348 0182127 7537 9651246 6306 7541166 0082376 361
Imm.-7777-337337-116116-355177532
S&C***----------111-111
Total2 57014 57917 1502 85116 06218 9122 98515 37218 3573 20914 3231 06918 601
 15 %85 %100 %15 %85 %100 %16 %84 %100 %17 %77 %6 %100 %

* Les métazones sont de l’information propre aux régions géographiques du Nord, disponible seulement pour 2010-2011.

** Dépenses en fonctionnement et entretien

*** Paiements de transfert par le biais de subventions et de contributions

Les totaux peuvent être inexacts, car les valeurs ont été arrondies.

1.3 Objectif et portée

L’objectif de ce projet était de vérifier l’exactitude de l’information financière fournie aux gestionnaires des services au transport maritime sur laquelle ces derniers fondent leurs décisions et la gestion de leurs programmes. Plus particulièrement, la revue a permis d’examiner les mécanismes de communication de l’information financière (budgets, prévisions, dépenses réelles, engagements et modèles de prévision des coûts), y compris les rapports sur les écarts financiers (REF).

Au départ, il s’agissait d’effectuer une vérification et une évaluation conjointes. Mais compte tenu de la portée de l’évaluation et parce que l’évaluation préliminaire des risques a établi que les problèmes étaient non seulement plus complexes, voire probablement répandus à la grandeur du Ministère, on a converti la vérification en revue. Les résultats de cette revue serviront à enrichir et à cibler les futures vérifications ainsi qu’à planifier la vérification de la gestion financière prévue pour l’exercice 2012-2013.

La revue visait notamment la sous-activité du Programme des services au transport maritime sous la compétence du SMC pour les exercices 2008-2009 et 2009‑2010 sous deux AAP différentes, et pour l’exercice 2010-2011 sous une nouvelle AAP.

1.4 Méthodologie

Cette revue visait à procurer un niveau d’assurance raisonnable et non un niveau élevé d’assurance que permettent les vérifications. La méthodologie retenue comportait les activités suivantes :

  • Entrevues et consultations avec des gestionnaires de programme et du personnel administratif (sélectionnés pour couvrir tous les aspects du programme);
  • Analyse de l’information générale;
  • Évaluation préliminaire des risques;
  • Élaboration de critères et d’un programme de revue.

Tous les critères de cette revue portent sur l’élément intendance du cadre de gestion et de responsabilisation, lequel fixe les attentes du Conseil du Trésor pour une saine gestion dans la fonction publique.

Les observations préliminaires sur l’information financière ont été remises au secteur du programme et à la Direction générale des finances en mars 2011.

2 Constatations et recommandations

Le travail effectué dans le cadre de la revue nous a permis de tirer les observations suivantes sur l’état de l’information financière à des fins de gestion.

Dans l’ensemble, les gestionnaires du Programme des services au transport maritime croient qu’ils ne reçoivent pas toute l’information financière nécessaire pour s’acquitter de leurs rôles et responsabilités. Les principales lacunes sont les suivantes :

  • Difficulté à comprendre les rapports financiers;
  • Délai de désengagement des fonds inutilisés à la fin des contrats [2];
  • Différentes interprétations des engagements souples au sein du Ministère;
  • Codage financier en vertu de l’AAP qui ne répond pas nécessairement au besoin d’identification de tous les coûts des services au transport maritime, notamment la contribution du financement voté pour ces services;
  • Allocation budgétaire et information tardives.

Chacune de ces lacunes a été évaluée suivant les entrevues menées, les politiques et procédures en vigueur et les capacités existantes de présentation de l’information financière.

Difficulté à comprendre les rapports financiers

Les gestionnaires ont également souligné que les rapports financiers étaient compliqués ou incomplets. Les gestionnaires se procurent les rapports sur leurs budgets, dépenses et engagement principalement auprès de deux sources :Discoverer, un outil de présentation de rapports qui puise ses renseignements dans l’entrepôt de données du système financier (Merlin), et le REF (rapport sur les écarts financiers), un outil convivial de présentation de rapports financiers mis à jour chaque semaine grâce au système financier. EC utilise également d’autres systèmes financiers; surtout le système de masse salariale (SMS) pour prévoir les salaires, et le système de gestion budgétaire (SGB). Le SGB permet de faire le suivi de certains engagements, principalement les souples, tandis que Merlin assure le suivi des autres engagements, principalement les fermes.

Tous les gestionnaires ont accès aux REF grâce à un site intranet. Les REF ont été créés comme mesure intérimaire pour permettre aux gestionnaires d’avoir accès à l’information financière. Ils fonctionnent comme des tableaux croisés dynamiques Excel; ils sont conviviaux, surtout pour ceux et celles qui utilisent déjà Excel. Les REF sont des outils très flexibles permettant de créer des rapports pour chaque centre de coût du Ministère, à différents niveaux, par projet ou élément d’AAP, etc.

Les REF présentent néanmoins certaines lacunes qui en restreignent l’utilisation par les gestionnaires du Ministère, surtout au niveau opérationnel. Ainsi, les REF ne fournissent pas de renseignements sur les recettes. Et ils ne permettent pas d’aller plus avant (zoom avant) dans les transactions individuelles. Cette fonction est importante parce qu’il y a toujours des transactions financières en cours d’exécution. Par exemple, si un contrat vient tout juste d’être signé, l’engagement peut être enregistré ou non dans le système. Le cas échéant, les gestionnaires peuvent difficilement savoir s’il y a eu engagement ou non, car ils ne voient que le cumul de leurs contrats. Le zoom avant au niveau des transactions est le seul moyen de savoir si un contrat est engagé ou s’il doit figurer dans les dépenses prévues. Actuellement, les gestionnaires n’ont d’autre choix que d’utiliser Discoverer pour accéder aux renseignements sur les transactions.

Le but de cette revue n’était pas expressément d’évaluer l’efficience des outils de présentation des rapports financiers, mais certains gestionnaires se sont dits préoccupés par la fiabilité des renseignements obtenus. Essentiellement, la nécessité de consulter plusieurs systèmes et rapports pour avoir une vue complète de leur situation budgétaire ainsi que les anomalies dans les renseignements issus de différents systèmes soulèvent certaines inquiétudes. En outre, la plupart des gestionnaires interrogés estiment que la formation propre aux systèmes est insuffisante.

La plupart des gestionnaires n’ont pas un accès direct à Discoverer, au SMS ni au SGB. En règle générale, les gestionnaires se procurent les rapports de ces systèmes par l’entremise des gestionnaires de la Direction générale des finances ou de leurs adjoints administratifs. Bien que plusieurs rapports soient généralement nécessaires pour dresser un portrait financier complet, un gestionnaire expérimenté devrait être capable de lire et de comprendre ces rapports sans problème. En fait, deux gestionnaires ont souligné qu’ils comprennent sans problème les rapports financiers : l’un deux a suivi de la formation en finances tandis que l’autre jouit d’un bon soutien administratif et financier.Discoverer a l’avantage d’offrir un zoom avant au niveau des transactions. Il est donc possible d’y faire une analyse détaillée de la situation financière.

Tous les éléments ci-dessus semblent indiquer qu’il faut améliorer la communication entre les gestionnaires et les gestionnaires de la Direction générale des finances en plus d’améliorer la formation sur la présentation de données financières donnée aux gestionnaires et au personnel de soutien.

Recommandation nº 1 : Le chef de la direction financière (CDF) doit s’assurer que les gestionnaires des services au transport maritime reçoivent l’aide et la formation nécessaires pour être en mesure de bien utiliser l’information financière qui leur est adressée.

Réponses de la direction

Le CDF accepte cette recommandation. La formation et le soutien sont obtenus par la méthode de formation des formateurs. La formation sur l’utilisation du SGB, en réponse à la directive du SM d’améliorer les prévisions financières et par le fait même les REF, a déjà été organisée par les gestionnaires des services financiers (GSF) pour Downsview et la région de la capitale nationale (RCN). Dans la RCN, celle-ci a eu lieu le 19 octobre 2001; celle de Downsview s’est tenue à la fin d’octobre 2011. Diverses méthodes de formation ont été, sont et seront utilisées, selon le système et la nature de chacune. 

Le CDF a élaboré un guide qui permettra d’améliorer l’information financière au cours de l’exercice 2011-2012 et s’attend à recevoir des rapports financiers mensuels (REF avec indicateurs clés de performance sur les ressources financières et humaines) ainsi que des prévisions mensuelles améliorés de la part des gestionnaires. On prépare actuellement les lignes directrices sur la gestion budgétaire, y compris les nouvelles règles d’engagement du SGB. La formation et l’encadrement des détenteurs de budget devraient avoir lieu en 2011-2012 (juin 2012). 

Désengagement des fonds inutilisés

Certains gestionnaires ont souligné que le désengagement de fonds peut prendre jusqu’à deux semaines à la fin d’un contrat et qu’il faut également désengager un solde de ces fonds inutilisés. Il est difficile de déterminer si un délai de deux semaines est trop long, car il n’existe aucune norme pour ce type de service. À EC, l’engagement et le désengagement de fonds de contrat sont centralisés. Cela peut augmenter les délais d’affichage des transactions dans le système financier. La présente revue ne s’intéressait pas à ce processus. Mais on en tiendra compte dans les prochaines vérifications.

Il y a toujours des transactions en cours et les gestionnaires devront toujours les analyser avant d’utiliser un rapport financier. Plus le délai est court entre l’exécution d’une transaction financière et son enregistrement dans le système, plus l’analyse est facile à faire.

Engagements souples

Les gestionnaires nous ont dit que l’information financière n’est pas fiable parce que les engagements souples sont traités différemment par divers gestionnaires de différents services. Ce manque d’uniformité signifie que les engagements souples ne sont pas compris de la même façon au sein même du Ministère. Cela ne pose aucun problème quand on considère un seul centre de coût où le traitement des engagements souples est relativement uniforme, mais cela le devient lorsqu’on recoupent plusieurs centres de coût. 

La récente Mise à jour de la vérification des fonds pour 2010-2011 dans le cadre du Plan d’action économique recommandait déjà au CDF de consigner, surveiller et libérer les engagements de façon uniforme.

Enregistrement de tous les coûts

La structure actuelle de codage financier est suffisamment souple pour permettre un suivi des dépenses par éléments d’AAP. Bien que cette structure permette également le suivi des dépenses par code de projet, lorsque les dépenses recoupent différents éléments d’AAP, les gestionnaires des services au transport maritime ont souligné qu’il est souvent difficile de déterminer la totalité des coûts afférents aux services au transport maritime. 

Les gestionnaires doivent codifier leurs transactions. Il serait préférable de demander conseil à des experts financiers pour savoir comment mieux consigner ces coûts; par exemple à l’aide d’un code de projet unique.

Recommandation nº 2 : Le sous-ministre adjoint du SMC devrait encourager les gestionnaires des directions générales à demander conseil aux services financiers lorsqu’ils ne peuvent obtenir l’information financière nécessaire ou lorsqu’ils ont des demandes spéciales.

Réponses de la direction

Nous acceptons la recommandation et nous avons déjà pris les mesures nécessaires. À titre de pratique de gestion en vigueur, on rappelle aux gestionnaires du SMC que des systèmes, de la formation, des procédures et des politiques sont en place afin de les aider à prendre des décisions de gestion financière pour l’ensemble des programmes, y compris le Programme des services au transport maritime. Lorsque les gestionnaires ont besoin d’aide, ils doivent tout d’abord s’adresser aux conseillers financiers et administratifs de leur division ou de leur direction. S’ils ont besoin d’une aide additionnelle en raison de la complexité du problème, ils peuvent s’adresser au bureau du GSF ou du SMC, ou à d’autres ressources des Finances ministérielles. Les SMC, avec le GSF, mettront sur pied une banque des renseignements disponibles, cerneront les lacunes dans la documentation et prendront les mesures nécessaires pour corriger le problème.

Allocation budgétaire tardive

Ces dernières années, le Ministère a fait de réels efforts pour allouer plus rapidement les budgets, mais notre analyse démontre que leur répartition aux échelons opérationnels se fait plus tardivement en cours d’exercice. L’équipe de la revue a effectué une analyse des budgets enregistrés dans le REF de l’exercice 2011-2012. On note que l’information budgétaire est enregistrée en début d’année dans le système financier au niveau des SMA et des directeurs généraux, mais que les budgets y sont ensuite répartis entre juin et août, et parfois même septembre, aux échelons inférieurs. À cela s’ajoutent les compressions budgétaires et l’obligation de travailler avec des budgets fictifs qui accroissent l’incertitude budgétaire. 

Recommandation nº 3 : Le CDF devrait revoir le processus d’allocation budgétaire, notamment pour encourager les gestionnaires à distribuer leurs budgets aux centres de coût plus rapidement en cours d’exercice.

Réponses de la direction

Le CDF accepte la recommandation dans l’ensemble, mais souligne que les délais de distribution des budgets sont assujettis à la planification des activités par les directions générales et les directeurs généraux. Ces délais sont liés à l’opérationnalisation des décisions liées à la planification des activités prises par la direction générale et à la façon dont cela se traduira dans l’allocation des budgets. Cette allocation des budgets se fait rapidement au niveau des directions générales et des directeurs généraux, mais leur répartition prend ensuite plus de temps. Les équipes de GSF encouragent la distribution des budgets aux centres de coût et insistent sur l’importance de fournir des données financières exactes (juin 2012). 

3 Conclusion

Cette revue ne couvrait que le Programme des services au transport maritime, mais ses conclusions valent également pour d’autres secteurs du Ministère. L’information qui s’en dégage nous permettra de mieux déterminer la nature et la portée des prochaines vérifications, notamment la vérification de la gestion financière prévue pour 2012-2013.

La revue permet de conclure que les gestionnaires des services au transport maritime jugent qu’ils n’ont pas toute l’information nécessaire à leurs prises de décision, notamment celle sur les coûts du Programme des services au transport maritime. Par contre, nous constatons qu’ils ont accès à des outils et à des rapports de base leur donnant accès à l’information financière essentielle dont ils ont besoin et que parallèlement, il faut s’assurer que ces gestionnaires comprennent et utilisent bien l’information et les rapports financiers mis à leur disposition.

Annexe 1

Critères de revue

Critère 1 : Les gestionnaires reçoivent l’information financière nécessaire à leurs prises de décision

Les gestionnaires des services au transport maritime jouissant de pouvoirs financiers obtiennent l’information financière nécessaire pour prendre les bonnes décisions, assurer une gestion quotidienne des opérations et démontrer leur responsabilisation. 

Critère 2 : Établissement des coûts

Les données d’établissement des coûts permettent le soutien des modèles financiers voulus en fonction des arrangements financiers entre le Programme des services au transport maritime et ses partenaires.


[1]   Depuis le 30 mai 2011, la nouvelle Direction des services ministériels chapeaute l’ancienne DGDPI qui a été intégrée à la Direction des biens, approvisionnements et gestion environnementale.

[2]   Lorsqu’on prévoit une obligation, les fonds nécessaires à son remboursement sont indiqués dans le système financier; on s’assure ainsi de disposer des fonds nécessaires à cette obligation. C’est ce qu’on appelle un engagement. Il peut s’agir d’engagements fermes où il y a obligation légale; par exemple un contrat signé qui n’a pas été payé, ou d’engagements souples ou préalables sans obligation légale, mais où les dépenses auront fort probablement lieu; par exemple des frais de ligne téléphonique qu’on peut annuler en tout temps qui sont des dépenses imputées à l’ensemble de l’exercice. Lorsqu’il n’y a plus d’obligation, les fonds sont désengagés dans le système pour qu’on puisse les redistribuer.

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