Gouvernance de l'eau au Canada – modèles de gestion de l'eau

Dans l'ensemble, les gouvernements provinciaux sont responsables de la gestion courante et à long terme des ressources en eau. De même, les gouvernements territoriaux acquièrent de plus en plus de responsabilités de type provincial pour ces ressources.

Les gouvernements au Canada adoptent de plus en plus des approches de gestion intégrée des bassins hydrographiques et des écosystèmes qui reposent sur les principes du développement durable. Celles-ci visent à assurer que la prise de décision établit un équilibre entre une série d'objectifs et tient compte des intérêts des nombreux intervenants, notamment la gestion durable de l'eau et des ressources aquatiques, la protection contre des menaces à la santé liées à la qualité de l'eau, la protection des écosystèmes et des espèces aquatiques, ainsi que la réduction des incidences des inondations et des sécheresses sur la santé, l'économie et la sécurité. Ces approches sont adaptées aux situations locales comme des considérations liées à la répartition de l'eau dans des régions plus arides.

Du point de vue de la gouvernance, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux du Canada ont mis au point plusieurs approches qui peuvent servir de modèles internationaux pour la protection et la conservation de l'eau. Ces approches peuvent généralement être classées sous les rubriques suivantes :

• stratégies et moyens d'action sur les océans et les bassins hydrographiques;
• ententes institutionnelles et gouvernance (au pays, sur la scène internationale et pour les intérêts relatifs à l'eau que partagent le Canada et les États-Unis);
• partenariats en action.

Étant donné la diversité des enjeux et des approches, les sections suivantes peuvent seulement souligner quelques-unes des nombreuses initiatives entreprises sous ces rubriques.

Stratégies et moyens d'action relatifs à l'eau

Politiques, stratégies et lois provinciales

Les gouvernements ont élaboré une vaste gamme de politiques, règlements, stratégies et cadres pour améliorer la sécurité des approvisionnements en eau potable ainsi que pour protéger et conserver la qualité et la quantité des ressources en eau et des écosystèmes aquatiques. Ces initiatives portent notamment sur les questions liées aux nappes souterraines, aux eaux de surface de même qu'aux milieux marins et côtiers. En règle générale, les gouvernements adoptent de plus en plus des approches de gestion intégrée des bassins hydrographiques et des écosystèmes qui permettent de s'assurer que l'on tienne compte des considérations sociales, économiques et environnementales dans le processus décisionnel.

Les priorités et les approches peuvent varier en fonction des besoins en gestion et des situations propres aux divers gouvernements.

L'approche à barrières multiples pour protéger l'eau potable

l existe de nombreux enjeux communs à tous les gouvernements au Canada qui tirent parti d'approches de collaboration. Par exemple, les ministères fédéral, provinciaux et territoriaux de la santé et de l'environnement, sous les auspices du Conseil canadien des ministres de l'environnement et du Comité fédéral-provincial-territorial de l'hygiène du milieu et du travail, ont élaboré une approche globale de la source au robinet pour protéger la qualité de l'eau, laquelle inclut la gestion des bassins hydrographiques.

Cette approche, connue comme l'approche à barrières multiples pour protéger l'eau potable, prend en compte tous les éléments du système d'eau potable et détermine les mesures de protection nécessaires à la fourniture d'une eau potable saine. Ces éléments incluent la protection des sources d'approvisionnement en eau, le traitement de l'eau potable et les réseaux de distribution. Quant aux mesures de protection, elles comprennent la gestion, la surveillance, la recherche, le développement des sciences et de la technologie, les recommandations, les normes et objectifs, les cadres législatifs et stratégiques ainsi que la participation et la sensibilisation du public. Les éléments de réussite d'un programme sur l'eau potable peuvent inclure des installations à la fine pointe de la technologie, la certification de l'exploitation, un programme efficace d'assurance de la conformité assorti de protocoles d'intervention d'urgence et des mesures destinées à assurer la confiance du public.

Même si elle prend en considération le traitement et la distribution de l'eau potable, la protection des sources d'approvisionnement est la première barrière cruciale de l'approche à barrières multiples. Elle va au-delà du contrôle des sources individuelles de contamination pour tenir compte des problèmes et des solutions sur une base régionale ou à l'échelle des bassins hydrographiques. Bien des gouvernements provinciaux et territoriaux de même que des administrations locales gèrent déjà des programmes sur la qualité de l'eau au moyen d'une approche des bassins hydrographiques.

Recommandations pour la qualité de l'eau

En 1984, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont commencé à élaborer des recommandations nationales pour la qualité de l'eau afin de favoriser une meilleure évaluation des problèmes de qualité de l'eau et de gérer des utilisations concurrentielles des ressources en eau. Les recommandations canadiennes pour la qualité de l'eau, élaborées collectivement par l'entremise du Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME), fournissent aux gestionnaires de la qualité de l'eau les informations techniques et scientifiques les plus récentes concernant les effets des paramètres prioritaires sur les utilisations de l'eau. Les recommandations contiennent des lignes directrices sur une série de paramètres pour aider à protéger et à améliorer les principales utilisations de l'eau, dont la vie aquatique d'eau douce et marine, les utilisations agricoles (abreuvement du bétail et irrigation) et les loisirs. Les provinces et les territoires utilisent ces recommandations pour établir leurs propres recommandations, objectifs et règlements.

En 1999, le CCME a publié une série complète de plus de 550 recommandations pour la qualité de l'environnement qui comprennent des recommandations à jour sur la qualité de l'eau (y compris celles sur l'eau potable) ainsi que des recommandations portant sur l'air, les sols, les sédiments et les résidus dans les tissus, favorisant ainsi une approche intégrée visant à protéger la qualité de l'eau et à en assurer la durabilité dans un contexte écosystémique. Il s'agit du plus grand recueil intégré au monde de normes de qualité du milieu ambiant, lequel a été grandement accepté à l'échelle internationale.

Les Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada, d'abord publiées en 1968, sont un outil important pour assurer la salubrité de l'eau potable au Canada. Élaborées par le Comité fédéral-provincial-territorial sur l'eau potable qui relève du Comité fédéral-provincial-territorial de l'hygiène du milieu et du travail, elles décrivent les concentrations maximales acceptables pour plus de 140 contaminants microbiologiques, chimiques, physiques et radiologiques qui peuvent être décelés dans l'eau potable. Ces recommandations sont beaucoup utilisées par les provinces et les territoires, de même que par d'autres pays, pour établir leurs propres objectifs, recommandations ou règlements. Elles fournissent un point de repère pratique et fiable grâce auquel la qualité de l'eau peut être mesurée de façon à pouvoir cerner et corriger rapidement les problèmes.

Gestion intégrée des océans

Afin de répondre aux demandes toujours croissantes concernant les milieux marins et côtiers ainsi que leurs ressources, la Loi sur les océans de 1996 a établi une approche nouvelle et innovatrice à l'égard de la gestion des océans au Canada. Elle prévoit l'établissement et la mise en oeuvre de plans pour la gestion intégrée de toutes les activités ou mesures qui se répercutent sur les estuaires et sur les eaux côtières et marines.

La Stratégie sur les océans du Canada, annoncée en juillet 2002, définit la vision, les principes et les objectifs stratégiques devant permettre d'assurer la gestion durable des océans du Canada pour l'avenir. Elle appuie les politiques et les programmes qui visent à comprendre et à protéger le milieu marin, à favoriser les possibilités de développement économique durables et à assurer un leadership à l'échelle internationale.

Ententes institutionnelles

Ententes internes

Les gouvernements au Canada ont créé des institutions chargées de se pencher sur des questions précises liées à l'eau, qui ont des incidences dans plus d'une province ou d'un territoire. Par exemple, la Régie des eaux des provinces des Prairies administre une entente pour la répartition équitable des ressources des rivières des Prairies qui coulent vers l'est et l'étude des problèmes entourant la qualité de l'eau.

Le Conseil du bassin du Mackenzie aide à la mise en oeuvre de l'Entente-cadre sur les eaux transfrontalières du bassin du Mackenzie, ce qui constitue la base d'une collaboration visant à protéger et à étudier la quantité et la qualité des ressources en eau d'un écosystème aquatique qui recouvre un cinquième de la superficie du Canada.

Le Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME), même s'il ne s'avère pas un organisme de gouvernance, est une institution de collaboration importante par l'intermédiaire de laquelle les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux tiennent des discussions et prennent des mesures relatives à des approches communes à l'égard de nombreuses priorités environnementales.

Le CCME est devenu un mécanisme de collaboration au sujet de priorités nationales relatives à l'eau, y compris la recherche, la création de liens entre les sciences et les politiques, l'accélération de l'élaboration de recommandations pour la qualité de l'eau et l'amélioration des liens entre les réseaux qui assurent la surveillance de la qualité de l'eau partout au Canada.

Le Conseil canadien des ministres des pêches et de l'aquaculture (CCMPA) permet aux provinces, aux territoires et au gouvernement fédéral de travailler en partenariat dans le cadre d'un vaste mandat sur les océans. Sous l'égide de son Groupe de travail sur les océans, le CCMPA sert de mécanisme de collaboration sur des questions d'importance stratégique pour gérer les activités fédérales, provinciales et territoriales concernant les océans du Canada et pour contribuer à la mise en oeuvre de la Stratégie sur les océans du Canada.

D'autres conseils ministériels fédéraux-provinciaux-territoriaux (p. ex., sur les forêts, les mines et l'agriculture) jouent un rôle important dans la protection de l'environnement, les incidences sur l'eau étant au coeur de leurs préoccupations sur le développement durable des ressources naturelles.

D'une façon tout aussi similaire, la Fédération canadienne des municipalités (une organisation non gouvernementale) représente efficacement les intérêts des municipalités. Parmi ses nombreuses activités se trouvent les efforts qu'elle déploie pour cerner les questions liées à l'eau et les pratiques exemplaires que les municipalités sont encouragées à adopter dans leurs propres stratégies, politiques et pratiques.

Eaux partagées : Canada-États-Unis

Le Canada et les États-Unis partagent de nombreuses voies navigables, depuis les Grands Lacs, qui comptent parmi les plus grandes étendues d'eau douce au monde, jusqu'aux cours d'eau qui délimitent ou franchissent la frontière entre les deux pays. Ces bassins transfrontaliers (voir la carte ci-dessus) abritent la majorité de la population canadienne, et une grande partie de l'économie dépend directement des avantages industriels, agricoles, récréatifs et en matière de transports que procurent ces ressources en eau. Des décisions prises dans les bassins d'un pays peuvent avoir des conséquences dans l'autre, d'où l'importance cruciale accordée à l'efficacité des institutions de gouvernance dans les deux pays.

Bassins transfrontaliers Canada-États-Unis

La Commission mixte internationale (CMI) existe depuis près d'un siècle. Fondée en vertu du Traité des eaux limitrophes de 1909, la CMI aide à anticiper, à prévenir et à résoudre de façon indépendante et impartiale les différends entre les deux pays. Elle fournit également un mécanisme de collaboration et de coordination pour la gestion des voies navigables partagées et l'étude des questions environnementales d'intérêt mutuel le long de la frontière. Ces activités comprennent la prise d'ordonnances d'approbation en réponse à des demandes d'utilisation, d'obstruction ou de dérivation des eaux limitrophes, l'établissement de conseils chargés de gérer les niveaux et les débits des eaux limitrophes et transfrontalières ou de surveiller et d'évaluer la qualité de ces eaux et la réalisation d'enquêtes, à la demande du Canada et des États-Unis, afin de mieux comprendre une question et de formuler des recommandations aux gouvernements.

La CMI joue également un rôle spécial en conseillant les gouvernements et en surveillant et en évaluant les progrès réalisés dans le cadre de l'Accord canado-américain relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. Cet accord entre les deux pays est mis en oeuvre en collaboration avec l'Ontario (par le truchement de l'Accord Canada-Ontario) et les États des Grands Lacs dans le but de rétablir et de maintenir l'intégrité chimique, physique et biologique du bassin.

Il existe aussi des ententes régionales. En voici des exemples.

• Les provinces d'Ontario et de Québec et les huit États américains qui bordent les Grands Lacs ont établi la Charte des Grands Lacs (http://www.cglg.org) en 1985. Dans l'annexe 2001 de la Charte, les dix gouvernements convenaient de travailler à établir, d'ici juin 2004, une norme commune de prise de décision pour évaluer les prélèvements d'eau du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent, y compris les eaux de surface et les eaux souterraines. Ce partenariat appuie l'engagement pris depuis près d'un siècle par le Canada et les États-Unis de protéger l'intégrité des voies navigables partagées. Ces États et provinces collaborent également au sein de la Great Lakes Commission au règlement d'autres questions économiques et environnementales liées au bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent.
  
  
• La province du Nouveau-Brunswick et l'État américain du Maine font appel à la St. Croix International Waterway Commission pour traiter des questions liées au réseau de rivières coulant le long de leur frontière commune.
  
  
• La province de Québec et les États américains du Vermont et de New York sont liés par un protocole d'entente destiné à améliorer la collaboration quant au règlement des problèmes de pollution du lac Champlain (http://www.lcbp.org).
  
  
• Le Conseil du golfe du Maine sur l'environnement marin a été constitué en 1989 pour encourager la concertation au sein d'un bassin hydrographique qui comprend deux provinces canadiennes et trois États américains. Le Conseil a facilité la collaboration afin de protéger et remettre en état les habitats côtiers et les zones coquillières, de réduire la présence de contaminants toxiques dans la chaîne alimentaire, de réduire les débris et de protéger les habitats propices aux ressources halieutiques.
  
  
• Constituée au début des années 1980, la Conférence des gouverneurs de la Nouvelle-Angleterre et des premiers ministres de l'est du Canada (http://www.cmp.ca/fr-main1.html) a joué un rôle de chef de file pour d'importantes questions environnementales communes. La Conférence a adopté un plan innovateur d'importance en matière de réduction des pluies acides qui a inspiré aux gouvernements des provinces et des États et au gouvernement fédéral du Canada et des États-Unis l'adoption de mesures appropriées. En 1998, la Conférence a adopté deux plans d'action environnementaux reconnus à l'échelle internationale.
  
  
• Sur la côte du Pacifique, la British Columbia/Washington Environmental Initiative encourage cette province et cet État à travailler ensemble au règlement des problèmes environnementaux transfrontaliers. Leur Environmental Cooperation Council a créé cinq groupes de travail pour coordonner les activités transfrontalières dans des domaines prioritaires dont les stratégies transfrontalières relatives aux plantes et aux animaux marins, les aires marines protégées, les espèces non indigènes, la protection de l'habitat littoral et le contrôle des produits chimiques toxiques.

Eaux partagées : Pays circumpolaires de l'Arctique

L'océan Arctique et ses mers épicontinentales constituent une zone d'importance planétaire pour ce qui est de l'influence qu'elle exerce sur la circulation océanique et atmosphérique mondiale et sur les espèces uniques de l'Arctique.

La Stratégie de protection de l'environnement arctique (1991) et la Déclaration du Conseil de l'Arctique ont permis de mandater le groupe de travail sur la Protection des milieux marins arctiques (PMMA), sous l'égide du Conseil de l'Arctique, de s'occuper de politiques et d'interventions non urgentes liées à la protection de l'environnement marin contre les activités terrestres et marines. Les préoccupations de l'Arctique sont abordées dans le Programme d'action régional pour la protection du milieu marin arctique contre la pollution due aux activités terrestres du Conseil de l'Arctique (PAR).

Partenariats en action

Protection des bassins hydrographiques et des écosystèmes

Les gouvernements fédéral et provinciaux ont conjointement élaboré et mis en oeuvre des plans d'action pour l'ensemble du bassin en collaboration avec les collectivités et d'autres intervenants. Ces plans d'action sont conçus pour aider à résoudre des questions environnementales complexes, particulièrement la détérioration de la qualité de l'eau, qui menace la santé des humains et celle des écosystèmes.

Vers la fin des années 1980, les bassins des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent ont fait l'objet des premiers grands plans d'action conçus pour nettoyer, remettre en état et protéger les écosystèmes. En 1991, les gouvernements ont tablé sur ces expériences lorsqu'ils ont ciblé le fleuve Fraser et les zones côtières de l'Atlantique pour la mise en oeuvre de mesures correctrices. Chacun de ces plans comprenait d'importantes mesures de collaboration au niveau de la collectivité pour prévenir la pollution et remettre en état les écosystèmes pollués. Bien que chacun des plans ait été conçu pour donner suite à des priorités et à des besoins régionaux précis, tous étaient fondés sur une approche écosystémique, faisant la promotion des partenariats avec l'ensemble des secteurs, encourageant la participation de la collectivité et assurant une assise scientifique valable pour la prise de décisions.

Les travaux dans les Grands Lacs, le fleuve Saint-Laurent et les zones côtières de l'Atlantique sont tous passés à des phases subséquentes. Des plans sont actuellement en cours d'élaboration pour la deuxième phase de l'Initiative de l'écosystème du bassin de Géorgie. De plus, les recommandations de l'Étude sur les bassins des rivières du Nord sont mises en oeuvre dans le cadre de l'Initiative des écosystèmes des rivières du Nord et les questions uniques de l'Arctique sont étudiées dans le cadre de l'Initiative des écosystèmes nordiques. Ces initiatives axées sur l'écosystème, de même que les initiatives de gestion intégrée qui ont été élaborées pour les grandes zones de gestion marines et côtières, sont au nombre des contributions au Programme d'action national du Canada en application du Programme d'action mondial pour la protection du milieu marin contre la pollution due aux activités terrestres de 1995.

Protection de l'environnement marin

Le Canada et 108 autres pays ont adopté, en novembre 1995, le Programme d'action mondial pour la protection du milieu marin contre la pollution due aux activités terrestres du Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE). Le Programme d'action mondial (PAM) connaît du succès dans la promotion des approches intégrées à l'égard de la gestion de la qualité de l'eau. Le PAM reconnaît qu'il faut prévenir la pollution et assurer une conservation en ce qui concerne les sources terrestres de pollution des systèmes marins et d'eau douce. En juin 2000, le Canada a été le premier des signataires du PAM à lancer un Programme d'action national (PAN).

Le PAN du Canada tire parti d'une gouvernance fédérale-provinciale-territoriale de manière à réaliser une gestion intégrée de l'eau dans le but de protéger l'environnement marin. Il s'agit du seul programme national qui examine l'interface entre l'eau douce et l'eau de mer et entre les environnements et les habitats côtiers et de bassins fluviaux, tout en incorporant les principes de gestion intégrée des zones côtières dans la gestion intégrée des ressources en eau. Le PAN du Canada présente une évaluation de l'état des milieux marins et côtiers partout au Canada, du cadre actuel servant à protéger ces milieux et des mesures prioritaires à mettre en oeuvre.

Surveillance de l'eau

Environnement Canada et ses pendants provinciaux et territoriaux disposent depuis 27 ans d'une entente de collaboration réussie sur la surveillance et sur l'information ou les données relatives aux ressources en eau au Canada, laquelle est axée sur la surveillance quantitative. L'entente représente un modèle d'intérêt mondial pour les pays qui partagent des bassins hydrographiques importants ou d'autres bassins.

Tous les gouvernements mènent des programmes de surveillance pour évaluer la qualité de l'eau et mesurer les incidences des sources ponctuelles et diffuses de pollution. Bon nombre de ces programmes sont conçus pour s'adapter aux priorités et aux circonstances propres à des administrations en particulier. Actuellement, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux collaborent à l'élaboration d'un système de référencement des données sous les auspices du Conseil canadien des ministres de l'environnement. Cette mesure facilitera la création de liens entre les réseaux de surveillance de la qualité de l'eau partout au pays afin de fournir une information plus exhaustive sur les tendances et la qualité de l'eau.

Station de jaugeage. Rivière Ruggles à décharge du lac Hazen, dans le parc national Quttinirpaaq.
Source : Murray Jones, Division des relevés hydrologiques du Canada.

De plus, Santé Canada, conjointement avec les ministères provinciaux et territoriaux de la santé et des organisations publiques de santé, recueillent et synthétisent les données sur les maladies d'origine hydrique dans le cadre du Programme national de surveillance des maladies entériques. Ces données servent à déterminer les cas d'éclosion et à intervenir; elles sont également utiles pour cerner les tendances et les collectivités ou les régions à risque.

Il existe également des programmes de surveillance directe, tels que le Programme canadien de salubrité des eaux coquillières, qui est l'un des plus importants programmes de surveillance de la qualité de l'eau du gouvernement fédéral pour ce qui est de son étendue géographique. Grâce à cette surveillance, plus de 11 500 kilomètres carrés sont classés comme approuvés pour la cueillette directe de mollusques.

Infrastructure

Toutes les instances au Canada relèvent activement des défis liés aux infrastructures vieillissantes ou inappropriées pour le traitement de l'eau potable et des eaux usées. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont mis en place des programmes de financement qui appuient la collaboration avec les municipalités pour améliorer la qualité de l'infrastructure et qui ont comme principal objectif l'affectation de ressources aux services d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées.

Des investissements similaires importants permettent de fournir de meilleures installations de traitement de l'eau et des eaux usées afin de répondre aux besoins en santé et en environnement des Premières nations et des collectivités inuites. Dans le budget fédéral de 2003, 600 millions de dollars sont prévus au cours des cinq prochaines années, y compris un investissement initial de 200 millions de dollars durant les deux prochaines années, afin de moderniser, d'entretenir et de surveiller les réseaux d'aqueduc et d'égouts dans les réserves. Ce budget précise que le gouvernement fédéral fera des efforts soutenus de sorte que toutes ces collectivités disposent de réseaux d'eau fiables.

Ce site comprend des hyperliens à des sites provenant d'organismes qui ne sont pas assujettis à la Loi sur les langues officielles et les renseignements de ces sites sont mis à votre disposition dans leur langue d'origine.

Table des matières  Précédent  Suivant