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Évaluation formative de la LCPE 1999

Appendice 1 - Sommaire des avis des intervenants

Objet

Le ministère a mené des entrevues auprès des principaux intervenants de l'extérieur du Service de la protection de l'environnement afin de prendre connaissance de leur évaluation globale du degré d'efficacité de la LCPE 1999 et du rôle du ministère à cet égard. Les notes issues de ces entrevues complètent la démarche fondée sur l'observation des faits qui a été appliquée à l'évaluation et elles contribuent à déterminer les perceptions, opinions et avis extérieurs au ministère, relatifs à la LCPE 1999.

Méthode

Quarante et une personnes ont été conviées à participer à cette partie de l'évaluation. Trente-trois personnes ont été interrogées. Les entrevues, effectuées de vive voix ou par téléphone, se sont déroulées à la fin de novembre et en décembre 2004. Ce groupe réunissait :

  • 10 représentants de ministères fédéraux, notamment 2 hauts fonctionnaires d'Environnement Canada;
  • 7 représentants de gouvernements provinciaux et territoriaux, tous membres du Comité consultatif national de la LCPE (CCN);
  • 8 représentants du secteur industriel;
  • 6 personnes provenant d'organisations environnementales non gouvernementales;
  • 2 personnes provenant d'organisations autochtones.

Le même ensemble de questions a été adressé à tous les participants. Cependant, des questions supplémentaires ont été adressées aux membres du CCN. L'annexe VII et l'annexe VIII présentent le guide d'entrevue et la liste des personnes interrogées, respectivement. Des éléments probants ont été demandés pour confirmer leurs avis, et ils ont été fournis dans la mesure du possible.

Constatations

Connaissance qu'ont les intervenants de la LCPE 1999

La familiarité des intervenants avec la LCPE 1999 était variable. La plupart d'entre eux avaient un avis bien précis seulement sur les enjeux ou les questions qui les concernaient directement. Le plus grand nombre a fait porter ses commentaires sur les dispositions de la loi concernant les substances toxiques (ainsi que la Liste des substances d'intérêt prioritaire, la Liste intérieure des substances, l'Inventaire national des rejets de polluants et le processus d'évaluation et de catégorisation des risques). Peu d'entre eux avaient une vision d'ensemble de la loi. Les organisations environnementales non gouvernementales avaient, comme groupe, la connaissance la plus large des diverses dispositions de la loi.

Coordination avec d'autres organismes et ministères fédéraux

Les entrevues menées auprès de hauts fonctionnaires fédéraux ont permis de constater que la connaissance de la loi, au sein d'autres ministères fédéraux qu'Environnement Canada et Santé Canada, variait considérablement d'un ministère à l'autre. Toutefois, toutes les personnes interrogées s'entendaient pour reconnaître la complexité de la mise en oeuvre de cette loi. La plupart des ministères ont indiqué que le travail de coordination à l'échelle de l'administration fédérale était en cours.

Bon nombre de ministères sont tout à fait satisfaits de leurs rapports avec Environnement Canada sur les questions touchant à la LCPE. Quelques ministères souhaitent toutefois un renforcement des liens avec ce ministère. Ils sont d'avis que, même s'il faut améliorer la coordination entre Environnement Canada et les autres ministères, le ministère cherche à faire trop de choses par lui-même et qu'il ne compte pas assez sur le savoir-faire des autres ministères. Le second souffle donné au Comité des directeurs généraux sur les toxiques est perçu comme une bonne façon d'établir des réseaux, d'échanger des renseignements et de définir des sujets de préoccupation.

La relation qu'entretient Santé Canada avec Environnement Canada relativement à la LCPE est importante et complexe, les deux ministères appliquant conjointement cette loi. En général, les dirigeants de Santé Canada sont satisfaits de leurs rapports avec leurs vis-à-vis d'Environnement Canada, bien que certains aient fait part de certaines réserves concernant les relations entre les deux ministères portant sur la LCPE. Ils pensent qu'Environnement Canada a traité le ministère de la Santé comme un partenaire subalterne plutôt que comme un partenaire de plein droit, en ce qui regarde la LCPE 1999, et qu'il n'a pas fait montre de toute l'ouverture possible lorsque le ministère de la Santé exprimait ses préoccupations. Ils reconnaissent toutefois que la haute direction d'Environnement Canada est consciente du problème et qu'elle cherche à corriger le tir.

Collaboration internationale

En matière de collaboration internationale, Environnement Canada est perçu comme un organisme qui sait promouvoir la coopération, qui sait construire sur les réalisations des autres et qui sait prendre la direction de certains dossiers (p. ex., les polluants organiques persistants). Cependant, certains estiment qu'il existe des lacunes sur le plan de la mise en application et, à l'occasion, sur celui du leadership assuré par Environnement Canada. Une personne interrogée a signalé qu'il n'existait pas de lien apparent entre l'action diplomatique fédérale-provinciale au Comité consultatif national et le travail de diplomatie internationale, réalisé par Environnement Canada (p. ex., par le truchement des Plans d'action régionaux nord-américains ou de la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants), relativement aux substances toxiques. Selon cette personne, les membres du comité consultatif ne sont pas assez informés des obligations internationales du gouvernement fédéral, et Environnement Canada s'acquitte mal de son travail de communication des incidences liées aux engagements internationaux sur la politique intérieure. On signale en outre que le gouvernement autant que le secteur industriel se sont quelque peu placés en retrait des activités de coopération internationale à la suite de contraintes budgétaires.

Harmonisation avec les provinces et les territoires

La perception qu'avaient les intervenants de l'harmonisation avec les provinces et les territoires des objectifs, des normes, des approches et des instruments était partagée. Même s'ils se sont entendus sur certains exemples d'harmonisation fédérale-provinciale, (notamment l'Inventaire national des rejets de polluants et le Règlement 127 de l'Ontario en vue d'un guichet unique pour la déclaration de certaines émissions industrielles), les intervenants ont divergé d'opinion quant à l'interprétation à donner à certains autres exemples. Ainsi, certaines des personnes interrogées percevaient les Standards pancanadiens comme le signe d'une plus grande harmonisation des approches fédérales, provinciales et territoriales. D'autres faisaient remarquer que le nom lui-même est trompeur : ces standards ne sont pas pancanadiens (parce que le Québec n'y prend pas part), et qu'une bonne partie est constituée de ce qui s'apparente davantage à des lignes directrices. Certains intervenants ont signalé entre autres qu'il ne semblait pas y avoir de conséquences lorsque des gouvernements provinciaux ne les appliquaient pas.

Sauf un, les hauts fonctionnaires provinciaux et territoriaux interrogés dans le cadre de la présente évaluation ont exprimé l'avis que, sur le plan de l'environnement, l'application de la LCPE devenait de plus en plus une source de tensions entre les deux paliers gouvernementaux. Ils ont l'impression qu'Environnement Canada empiète sur le champ de compétence traditionnel des gouvernements provinciaux et territoriaux. Ils signalent qu'en conséquence, le fédéral adopte de plus en plus des mesures de contrôle conduisant au chevauchement des mesures appliquées par les gouvernements provinciaux. Les représentants d'Environnement Canada ont vivement contesté cette affirmation. Selon eux, il n'existe pas de domaine où se produirait un tel chevauchement, et ils affirment qu'ils se sont souciés d'établir une collaboration avec les gouvernements provinciaux et territoriaux dans tous les domaines.

Il importe de souligner qu'Environnement Canada et les gouvernements provinciaux définissent le chevauchement de manière différente. Le ministère pense que le chevauchement consiste en ce que deux instances imposent les mêmes exigences réglementaires pour les mêmes substances et conformément à une même norme. Les gouvernements provinciaux et territoriaux définissent plutôt le chevauchement en fonction de la réglementation par deux instances d'un même domaine, même si les exigences réglementaires diffèrent. Il s'ensuit que les hauts fonctionnaires fédéraux, provinciaux et territoriaux interprètent les mêmes événements de façon fort différente. Les propositions qu'Environnement Canada présente comme des exemples de sa souplesse (p. ex., l'acceptation des mesures de contrôle provinciales concernant le sel de voirie et l'huile de carter) sont perçues par les représentants provinciaux et territoriaux comme des exemples de conflits de compétences.

Les représentants industriels interrogés reconnaissent les efforts de collaboration d'Environnement Canada avec les provinces. Les représentants des organisations non gouvernementales croient également que la position des provinces face au chevauchement est exagérée. Une autre personne interrogée s'est demandée si certaines provinces ne se plaignaient pas d'une intrusion fédérale même lorsqu'elles n'étaient pas en mesure d'établir quels étaient leurs propres efforts de protection de l'environnement dans les domaines cités en exemple.

Enfin, les représentants provinciaux et territoriaux appuient fortement le projet de mécanisme des tables sur le développement durable des secteurs récemment établi à Environnement Canada.

Comité consultatif national de la LCPE

Sauf un, les représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux interrogés dans le cadre de la présente évaluation ont exprimé leur désappointement face au comité consultatif national. Les avis allaient de la non-viabilité du comité jusqu'à la mention que « cela constitue une perte de temps ». Plusieurs ont fait remarquer que la participation aux réunions du comité était à la baisse et que les plus petites instances gouvernementales éprouvaient de la difficulté avec le volume d'information diffusée. De leur côté, les hauts fonctionnaires d'Environnement Canada étaient d'avis que le comité répondait aux attentes dans l'ensemble et qu'il influençait la mentalité et les actions ministérielles. Ils ont présenté plusieurs documents illustrant l'influence du comité sur la prise de décisions.

Ces différences sont représentatives de l'absence de consensus entourant la vocation et le rôle du Comité consultatif national. Certains membres du comité qui ont été interrogés souhaiteraient que le groupe fonctionne davantage selon la formule du partenariat en vue de priorités communes plutôt que d'être axé strictement sur les priorités associées à la LCPE. Certaines provinces souhaiteraient que le comité exerce davantage une fonction de prise de décisions face au choix des mesures et des instruments de gestion des risques. Elles ont également suggéré qu'un représentant provincial ou territorial agisse à titre de coprésident du comité, et que ce dernier devienne un sous-comité du Conseil canadien des ministres de l'environnement de manière à rééquilibrer le rapport de forces entre le fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux en ce domaine.

Environnement Canada donne un sens différent à la vocation et au rôle du comité. Il le considère strictement comme un comité consultatif au service du ministre de l'Environnement. Les représentants d'Environnement Canada ont cherché à faire en sorte que le comité fonctionne de manière efficace. Ils ont procédé à une enquête auprès des membres afin de déterminer leur degré de satisfaction et ils ont récemment pris des mesures pour renforcer le fonctionnement du comité, pour désigner un haut fonctionnaire occupant un poste supérieur à titre de président, pour présenter des offres formelles de consultation aux gouvernements provinciaux et territoriaux et pour élaborer des programmes de planification à plus long terme.

Les représentants des organisations autochtonesxxxvi ont mentionné lors des entrevues que le Comité consultatif national ne traitait pas de problèmes de protection de l'environnement qui les préoccupent beaucoup. Et selon eux, il ne s'agit pas là de la meilleure plate-forme pour obtenir une contribution autochtone. Ils ont soulevé les problèmes suivants concernant la représentation autochtone au sein du comité :

  • La LCPE 1999 définit le gouvernement autochtone de manière trop restrictive, excluant par le fait même d'éventuels participants autochtones.
  • Environnement Canada devrait envisager de consolider les divers mécanismes de consultation mis en place pour obtenir une contribution autochtone (c.-à-d. mettre en place un comité unique de conseillers autochtones en vertu de la LCPE 1999 et de la Loi sur les espèces en péril).
  • L'Assemblée des Premières Nations est heureuse que des représentants des peuples autochtones aient leur place au comité; cependant, le nombre restreint de sièges qui leur est réservé nuit à la bonne représentativité de l'ensemble des intérêts autochtones.

Conditions d'appui aux efforts environnementaux d'autres instances

La plupart des personnes interrogées ont reconnu que la mise en application de la LCPE 1999 comme mesure législative habilitante contribuait au fondement des efforts de protection de l'environnement de leurs propres instances. Il leur semble que le ministère s'applique sérieusement à seconder le travail des autres grâce aux consultations et à la diffusion publique de l'information. Plusieurs personnes interrogées provenant de gouvernements provinciaux ont signalé que les travaux scientifiques d'Environnement Canada contribuaient beaucoup à leurs propres programmes de protection de l'environnement. Et certaines organisations non gouvernementales ont signalé l'utilité de l'Inventaire national des rejets de polluants comme moyen d'amélioration du rendement environnemental des entreprises. D'autres personnes interrogées ont signalé que la LCPE 1999 établissait des normes élevées de transparence concernant une vaste gamme d'enjeux environnementaux.

Néanmoins conscientes de ces efforts, la plupart des organisations non gouvernementales pensaient qu'Environnement Canada pourrait faire davantage pour appuyer les efforts environnementaux d'autres intervenants. Elles ont suggéré de consulter le public plus tôt dans le processus de prise de décisions, et que les groupes de défense de l'environnement obtiennent un meilleur soutien financier afin de participer valablement aux différents mécanismes de consultation mis en place par Environnement Canada. Enfin, on a fait remarquer qu'Environnement Canada pourrait procéder à une meilleure intégration de ses renseignements relatifs à l'environnement, de manière à présenter au public un profil plus complet d'installations ou encore d'un problème, et que le Registre environnemental pourrait être rendu davantage interactif et être utilisé plus efficacement comme véhicule de l'information et de la participation publique à la prise de décisions.

Sommaire - Perceptions des réalisations/des progrès

De nombreux intervenants ont fait précéder leurs commentaires d'une remarque à savoir qu'il est encore trop tôt pour évaluer les progrès obtenus dans l'application de la LCPE 1999, compte tenu de la complexité et de la portée de la loi, ainsi que du peu de temps écoulé depuis sa promulgation. Ils ont signalé également l'absence dans la loi de résultats environnementaux attendus contre lesquels mesurer les progrès obtenus, et le fait qu'Environnement Canada avait obtenu depuis peu de temps seulement des ressources additionnelles pour la mise en oeuvre de la LCPE 1999. À leurs yeux, ces deux éléments compliquent l'évaluation des progrès.

La mise en oeuvre de la LCPE 1999 est perçue par les personnes interrogées comme étant une réalisation majeure. La loi est réputée comme étant un défi important pour le ministère présenter sur le plan de la coordination. Celui-ci a été louangé pour l'importance des énergies intellectuelles appliquées à la compréhension et à l'application de la nouvelle version de la loi. Les personnes interrogées ont mentionné les points forts suivants de la LCPE 1999 au cours de ses cinq premières années d'existence :

  • le programme sur l'Air pur, qui a conduit à la réduction de la teneur en soufre des carburants, à des moteurs moins polluants et à des mesures de lutte contre les précurseurs d'ozone;
  • le processus innovateur de la catégorisation des substances, qui a fait du Canada un leader mondial;
  • l'obligation de la déclaration, auparavant facultative, de certains rejets de polluants (toutefois, de nombreux représentants du secteur industriel ont également critiqué l'Inventaire national des rejets de polluants à cause des coûts de déclaration);
  • la mise en place d'un cadre d'action concernant les substances toxiques, fondé sur les exigences d'ordre chronologique de la partie 5 de la loi;
  • les règlements sur la planification en matière d'urgences environnementales et sur la préparation, assortis de consultations efficaces et bien gérées;
  • des demandes de renseignements mieux ciblées, adressées aux entreprises;
  • une plus grande sensibilité aux problèmes environnementaux, de la part du secteur industriel, et la priorité accordée aux progrès technologiques pour régler les problèmes présentant un lien avec la LCPE;
  • les dispositions relatives à la transparence (p. ex., le Registre environnemental, les rapports annuels et les consultations publiques) pour augmenter la quantité de renseignements sur la LCPE 1999 et sur la prévention de la pollution.

Les intervenants ont également signalé plusieurs domaines où, selon eux, les progrès ont été insuffisants jusqu'à présent :

  • Promotion de la prévention de la pollution : Selon plusieurs représentants d'organisations non gouvernementales, des gouvernements et du secteur industriel, Environnement Canada n'a pas encore donné forme à une culture de la prévention de la pollution au sein du ministère. Ils ont manifesté leur déception devant ce qu'ils estiment être le nombre restreint de plans de prévention de la pollution publiés jusqu'ici à titre formel.
  • Recours à l'ensemble des instruments disponibles de gestion des risques et application de la réglementation à titre de valeur par défaut comme approche : Les intervenants sont d'avis qu'Environnement Canada doit estimer les forces et les faiblesses des différents instruments à sa disposition et qu'il doit se doter d'un cadre plus rigoureux de sélection de ces instruments.
  • Lenteur des progrès : De nombreux représentants d'organisations non gouvernementales se plaignent qu'Environnement Canada ne va pas assez vite, compte tenu des enjeux. Ils se soucient particulièrement de ce qu'ils jugent être un faible degré d'activités et de mesures d'application de la loi.
  • Manque de souplesse : De nombreux représentants provinciaux ont attiré l'attention sur la rigidité de la gestion des risques et sur les délais imposés, dont il est question dans la partie 5 de la loi. Ils apprécieraient l'existence d'une option permettant à Environnement Canada de retarder l'application de mesures dans certains cas alors qu'il négocie avec les gouvernements provinciaux et territoriaux pour adopter une approche commune. À l'inverse, les représentants d'organisations non gouvernementales et les hauts fonctionnaires d'Environnement Canada pensent que les dispositions de la partie 5 relatives à des échéances sont très importantes et que les avantages qu'elles procurent compensent largement tout inconvénient.
  • Recherche inadéquate : Plusieurs personnes interrogées (principalement des représentants d'organisations non gouvernementales et des représentants autochtones) se soucient qu'Environnement Canada n'effectue pas assez de recherche sur des enjeux essentiels en voie de se manifester, notamment les substances hormonoperturbantes.
  • Manque de progrès relatif aux lacunes réglementaires concernant les terres de réserve : Certains des représentants gouvernementaux et des représentants autochtones ont signalé que la loi obligeait le gouvernement à combler ces lacunes et que peu de progrès tangibles avaient été obtenus sur ce plan. D'une manière générale, ces personnes interrogées pensent qu'Environnement Canada ne s'est pas prévalu de manière efficace des dispositions de la partie 9 relatives à l'administration fédérale.
  • Manque de ressources : Les intervenants estiment qu'un manque de personnel et qu'un manque de financement se sont traduits par un degré limité d'activité dans plusieurs domaines laissés à la discrétion du ministre (notamment l'application de la loi, certains pans de recherche et le contrôle des biens de consommation contenant des substances toxiques). De l'avis de la plupart des organisations non gouvernementales, le manque de ressources a également poussé le gouvernement à abuser des déclarations par l'industrie pour déterminer l'efficacité des règlements pris en vertu de la LCPE 1999.
  • Manque de progrès relativement à l'amélioration de l'Inventaire national des rejets de polluants.
  • Manque de cohérence dans l'interprétation de la Loi : Certaines despersonnes interrogées sont d'avis que des incohérences dans l'interprétation de la loi ont conduit à l'adoption d'une approche à la pièce pour l'application de la loi. D'autres attirent l'attention sur une rupture entre l'évaluation des risques et leur gestion, et elles croient que cela nuit à l'application de la loi.
  • Manque de progrès quant à l'accès à l'information et à la transparence dans les déclarations relatives à des questions environnementales : Les personnes interrogées sont encouragées par les succès du ministère pour faire en sorte que le public ait désormais accès aux renseignements relatifs à la teneur en soufre des carburants, mais ils se préoccupent de ce qu'un précédent n'ait pas été créé, de manière à ce que d'autres renseignements concernant la conformité à la loi soient rendus publics.
  • S'occuper des questions présentant un grand intérêt aux yeux des organisations autochtones.
  • Collecte d'assez de renseignements pour mesurer l'efficacité des instruments de gestion des risques.

Les représentants de l'industrie qui ont été interrogés se sont déclarés satisfaits de l'application de la LCPE 1999, sauf pour quelques exceptions (comme l'évaluation des risques), et ils n'ont pas témoigné de préoccupations majeures. Même ceux d'entre eux qui se préoccupaient de l'approche à l'évaluation des risques d'Environnement Canada avaient tendance à se déclarer satisfaits de l'approche à la gestion des risques. Cependant, plusieurs représentants de l'industrie se sont dits préoccupés par la définition « de tout ou rien » retenue pour la toxicité, qui peut conduire à la catégorisation, au sens de la loi, comme « substances toxiques » de substances aussi différentes que les dioxines et les sels de voirie. Ils sont d'avis que de déclarer toxique une substance donnée stigmatise dans la tête du public les produits et les procédés de fabrication, ce qui s'accompagne de répercussions financières sur les entreprises. C'est pourquoi certains représentants de l'industrie et des gouvernements provinciaux aimeraient que soit créée une catégorie intermédiaire de substances, qui seraient « préoccupantes » et qu'il faudrait gérer, mais qui ne seraient pas « toxiques ».


xxxvi Ces personnes interrogées n'étaient pas membres, au départ, du comité consultatif national.

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