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Évaluation formative de la LCPE 1999

3.0 Constatations à l'échelle de la loi

Cette partie du rapport s'appuie sur l'analyse par parties de la loi qui a été présentée à la partie 2 du présent document. Elle présente le sommaire des constatations pour l'ensemble de la loi en fonction des critères d'évaluation définis (voir l'annexe VI).

3.1 Constatations relatives aux progrès

Dans la présente sous-section, les résultats de l'évaluation sont décrits en fonction des critères suivants d'évaluation appliqués à la mesure des progrès accomplis :

  • A-t-on satisfait aux obligations du ministre?
  • Quelles structures administratives et de gouvernance ont été mises en place en vue de la mise en oeuvre de la loi?
  • Quelles ont été les réalisations (2000-2004)?
  • L'application des mesures prioritaires mentionnées en vue d'améliorer l'efficacité de la mise en oeuvre de la LCPE 1999 par le ministère a-t-elle été entreprise?
  • Quelles améliorations ont été apportées, sur le plan de la mise en oeuvre, depuis 1999 et quels en furent les résultats?
  • Quels progrès ont été obtenus sur le plan de l'harmonisation des activités et des mécanismes avec les gouvernements provinciaux et territoriaux?
  • Quels progrès ont été obtenus sur le plan de la coordination des activités et des mécanismes avec les autres instances gouvernementales de l'Organisation de coopération et de développement économiques?
  • Quels grands enjeux, défis ou facteurs contextuels ont été identifiés ou traités?

Obligations du ministre

L'évaluation a montré que toutes les obligations du ministre déclenchées à ce jour ont été respectées.

On dit de la LCPE 1999 que c'est une loi « habilitante » au sens où elle confère des pouvoirs pour une vaste gamme de mesures axées sur la prévention de la pollution. Cependant, elle s'accompagne, pour le ministère de l'Environnement, d'un nombre élevé de nouvelles obligations sans retirer beaucoup aux nombreuses obligations de la LCPE 1988. Dans ses constatations, la présente évaluation montre que le ministère est bien au courant de toutes les obligations formelles du ministre découlant de la loi et qu'il a établi de nouveaux mécanismes et modifié des mécanismes existants pour faire en sorte de s'acquitter de toutes les obligations.

Même si la loi ne prévoit aucune échéance, le ministre n'a pas encore fait paraître une liste de quasi-élimination comme stipulé au paragraphe 65(2). Une telle liste a été proposée officiellement sous forme d'un avis paru le 16 août 2003 dans la Partie I de la Gazette du Canada99. L'établissement définitif d'une liste de quasi-élimination avait été retardé par des contestations émanant du secteur industriel, mais qui sont maintenant réglées. Environnement Canada prévoit établir la liste de quasi-élimination en juin 2005.

Gouvernance et administration

Le ministère a mis en place des mécanismes prescrits et non prescrits de gouvernance pour faciliter la mise en oeuvre de la LCPE 1999. Ces mécanismes et ces activités nécessitent une certaine coordination entre des ministères fédéraux, avec d'autres gouvernements et avec d'autres instances.

Pour faire en sorte que la LCPE 1999 soit appliquée et gérée le mieux possible, Environnement Canada a procédé en 2001-2002 à un examen opérationnel de ses programmes connexes. Les objectifs visés étaient :

  • de parvenir à une meilleure compréhension des obligations découlant de la loi et de la façon que les divers éléments du programme étaient appliqués;
  • de définir les principaux risques susceptibles de nuire aux résultats attendus, ainsi que les stratégies de gestion des risques;
  • de formuler des recommandations sur les mesures à prendre en priorité dans les mois et les années suivant cet examen;
  • de formuler des hypothèses relatives à la gestion et à la charge de travail prévue sur une décennie, et d'estimer les ressources requises pour produire les résultats attendus.

Cet examen opérationnel a conduit le gouvernement du Canada à accorder au ministère, en financement accru, progressif et permanent, une somme additionnelle qui atteindra sur une base annuelle, en 2007-2008, 76,3 millions de dollars, pour la mise en oeuvre de la LCPE 1999.

Des 90 millions de dollars attribués à la mise en application de la Stratégie sur la qualité de l'air transfrontalier en vertu de l'Accord Canada-États-Unis sur la qualité de l'air, le ministère a obtenu une somme additionnelle de 59,9 millions de dollars sur quatre ans. Cette initiative visait à amener l'administration des États-Unis à collaborer avec le Canada sur la question de la qualité de l'air transfrontalier tout en avançant les objectifs du Programme canadien de l'air pur.

Principales réalisations (2000-2004)

Les principales réalisations du ministère pour la période 2000-2004 sont étudiées en détail dans la section 2. En voici un aperçu.

Une part importante des résultats associés à la LCPE 1999 a été obtenue au cours de la période d'évaluation. L'évaluation a permis de constater particulièrement les faits suivants :

  • Le ministère est en bonne voie et en mesure de satisfaire à l'exigence de la catégorisation de toutes les 23 000 substances et plus de la Liste intérieure des substances, cela avant l'échéance de septembre 2006 imposée par la Loi. Des décisions préliminaires en vue de la catégorisation ont déjà été publiées pour 17 000 substances environ et 1 000 autres seront retirées de la liste, des études ayant montré qu'il n'était pas pertinent de les inscrire.
  • Le ministère a satisfait à toutes les échéances prescrites par la Loi relativement à la présentation et à la création de mesures et d'outils de gestion des risques pour toutes les substances qu'il est proposé d'inscrire sur la Liste des substances toxiques de l'annexe 1 de la LCPE 1999 au cours de la période d'évaluation.

Voici d'autres importants résultats associés à la LCPE 1999, obtenus au cours de la période d'évaluation :

  • Ajout de 22 substances à la Liste des substances toxiques de l'annexe 1 de la LCPE 1999;
  • Publication de 13 règlements nouveaux ou amendés;
  • Mise en application de règlements sur la planification en matière d'urgences environnementales concernant 174 substances, notamment 16 substances figurant à l'annexe 1 de la LCPE 1999;
  • Publication de cinq avis définitifs et d'un projet d'avis sur la planification en matière de prévention de la pollution concernant 8 des 22 substances qui se sont ajoutées à l'annexe 1 de la LCPE 1999 depuis 2000, et 9 substances additionnelles;
  • Publication de 4 codes de pratiques;
  • Publication de 5 directives de la LCPE 1999 et de plusieurs lignes directrices sous les auspices du Conseil canadien des ministres de l'environnement;
  • Élaboration et mise en oeuvre d'un programme décennal sur l'Air pur ainsi que d'un programme fédéral décennal connexe pour des véhicules, des moteurs et des carburants moins polluants;
  • Traitement de plus de 3 000 avis de substances nouvelles;
  • Réalisation de toutes les évaluations restantes, sauf deux, des listes des substances d'intérêt prioritaire;
  • Réduction des chevauchements et des dédoublements par l'inscription d'autres lois sur les listes des annexes 2 et 4 et en rédigeant des Protocoles d'entente portant sur les dispositions de la LCPE 1999 relatives aux déclarations de substances nouvelles, à l'inclusion de certains aspects des substances biotechnologiques animées;
  • Importants progrès dans l'application du Programme des substances nouvelles, grâce aux recommandations consensuelles formulées dans le cadre de consultations multilatérales;
  • Suivi sur chacune des 24 recommandations issues de l'examen de l'application de la loi de 1998 par le comité parlementaire permanent;
  • Agrandissement et amélioration importante du Réseau national de surveillance de la pollution atmosphérique et du Réseau canadien de surveillance de l'air et des précipitations;
  • Accroissement de la portée de l'Inventaire national des rejets de polluants, qui inclut maintenant la déclaration des rejets des principaux contaminants atmosphériques par les installations industrielles au Canada.

Le ministère a aussi renforcé sa coopération avec l'industrie et les autres instances en matière de protection environnementale au moyen d'initiatives extérieures à la LCPE 1999. Ces initiatives comprenaient :

  • l'élaboration de quatre accords de rendement environnemental;
  • la coopération avec les gouvernements provinciaux et territoriaux à l'élaboration de standards pancanadiens, sous les auspices du Conseil canadien des ministres de l'environnement, relativement aux particules et à l'ozone, au mercure, aux dioxines et aux furannes, au benzène et au pétrole dans le sol;
  • l'amorce des travaux avec les gouvernements provinciaux et territoriaux en vue d'uniformiser la gestion des effluents d'eaux usées municipales à l'échelle du pays;
  • la collaboration avec l'industrie des produits forestiers sur une initiative de « réglementation intelligente » pour ce secteur, notamment l'annonce d'un accord visant l'élaboration d'un programme décennal sur les problèmes de qualité de l'air;
  • la collaboration avec l'industrie et les gouvernements provinciaux et territoriaux, sous les auspices du Conseil canadien des ministres de l'environnement, pour l'élaboration d'un cadre de gestion des émissions atmosphériques des raffineries à l'échelle du Canada.

Mise en application des mesures prioritaires

La mise en place par le ministère de mesures prioritaires mentionnées en vue de l'application plus efficace de la LCPE 1999 est examinée en détail à la section 2. L'application de la majeure partie de ces mesures a été entreprise. Cependant, la plupart des programmes appliqués dans le cadre de cette loi ne se sont pas donné les indicateurs définis de rendement et les résultats prévus à titre de base officielle de la planification stratégique et des processus de déclaration. Voici certaines des mesures prioritaires qui n'ont pas eu de suite :

  • Les mesures relatives à la partie 9 (dispositions relatives à l'administration fédérale) n'ont pas été entreprises.
  • Il y a peu de temps seulement qu'un point central pour la surveillance et la déclaration a été établi. Il n'est pas encore fonctionnel.

Harmonisation entre les instances gouvernementales canadiennes

Le ministère continue de promouvoir l'harmonisation des normes de protection de l'environnement entre les diverses instances gouvernementales canadiennes, par l'entremise du Conseil canadien des ministres de l'environnement et au niveau des programmes.

Le ministre de l'Environnement a invoqué les pouvoirs qui lui sont conférés dans la partie 9 de la loi pour passer plusieurs accords relatifs à des standards pancanadiens sous les auspices du Conseil canadien des ministres de l'environnement. On pense notamment aux suivants :

  • particules et ozone;
  • dioxines et furannes;
  • mercure;
  • benzène;
  • hydrocarbures pétroliers dans le sol.

En juin 2004, par ailleurs, le ministre de l'Environnement, de concert avec les autres membres du Conseil canadien des ministres de l'environnement, a officiellement adopté un plan de travail en vue de la promotion de la gestion écologique des déchets dangereux.

Environnement Canada a en outre intensifié l'harmonisation par des initiatives au niveau des programmes, comme :

  • l'harmonisation, entre les instances gouvernementales canadiennes, des normes relatives aux carburants, aux véhicules et à l'équipement;
  • l'harmonisation des exigences relatives à la déclaration des déversements au moyen de la réglementation relative à la planification en cas d'urgences environnementales;
  • l'adoption d'une approche du type « guichet unique » et l'harmonisation de la plupart des exigences relatives à la déclaration entre l'Inventaire national des rejets de polluants et l'initiative « OnAir » de l'Ontario (Règlement 127/01 de l'Ontario).

Malgré les progrès susmentionnés, les représentants des gouvernements provinciaux qui ont été interrogés dans le cadre de cette évaluation ont fait valoir qu'Environnement Canada copiait de plus en plus les mesures de contrôle provinciales.

Coordination et collaboration internationales

La coopération internationale demeure une importante orientation stratégique au sein d'Environnement Canada. On peut regrouper les activités internationales du ministère selon les grands domaines que sont la science, les ententes et les normes internationales ainsi que le renforcement international des moyens d'intervention. Bon nombre des activités internationales du ministère portent aussi sur une meilleure harmonisation entre les enjeux commerciaux et économiques et les normes environnementales.

Au cours de la période d'évaluation, les principales activités internationales d'Environnement Canada liées à la LCPE 1999 ont compris :

  • la participation marquée et constante aux principaux mécanismes scientifiques de l'Organisation de coopération et de développement économiques et du Programme des Nations Unies pour l'environnement;
  • l'importante et incessante participation aux initiatives de mise en commun de l'information au sein de l'Organisation de coopération et de développement économiques en vue de la promotion de la prévention de la pollution ainsi que de la production et de la consommation durables;
  • des ententes bilatérales avec plusieurs pays;
  • la promotion de normes internationales relatives aux véhicules, aux moteurs et aux équipements;
  • la promotion de la reconnaissance mutuelle des décisions relatives à l'évaluation des substances existantes ou nouvelles;
  • des travaux internationaux sur la gestion écologique des matières recyclables dangereuses et des déchets dangereux;
  • des ententes et des protocoles internationaux sur les polluants atmosphériques dangereux, comme la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants.

Environnement Canada a en outre maintenu sa longue et intense coopération avec l'Environmental Protection Agency des États-Unis. Les grands domaines de coopération au cours de cette période d'évaluation ont été notamment :

  • l'alignement des normes pour les véhicules, les moteurs et les carburants sur les normes en vigueur et prévues des É.-U.;
  • l'alignement intensifié des règlements et des mécanismes administratifs régissant le mouvement transfrontalier des déchets dangereux;
  • la coopération maintenue et intensifiée au regard de l'Accord Canada-États-Unis sur la qualité de l'air;
  • la coopération entourant les activités scientifiques, techniques et de recherche dans tous les domaines.

Enjeux et défis

Des enjeux et des défis ont été définis en ce qui concerne l'application par le ministère de pratiquement tous les aspects de la mise en oeuvre de la LCPE 1999. Ils sont examinés en détail dans la partie 2 du rapport d'évaluation. Voici quelques points d'intérêt particulier :

  • Très peu de progrès ont été accomplis quant aux efforts pour faire en sorte que les normes de protection de l'environnement applicables aux activités et au territoire fédéraux, ainsi qu'aux terres autochtones (partie 9) équivalent aux normes en vigueur dans les communautés où oeuvre le gouvernement fédéral.
  • La capacité d'Environnement Canada de fonctionner comme filet de sécurité dans le cas des substances nouvelles pourrait être compromise par des lacunes dans les régimes réglementaires d'autres organismes et ministères fédéraux, dans le cas de certains aspects relatifs aux substances nouvelles, à l'inclusion des nouvelles substances biotechnologiques animées comme :
    • des organismes aquatiques;
    • des produits pharmaceutiques;
    • certains produits alimentaires;
    • des animaux transgéniques.
    Environnement Canada ne dispose pas des ressources techniques et scientifiques nécessaires dans ces domaines, mais il est responsable de ces champs d'activité jusqu'à ce que d'autres ministères aient préparé une réglementation appropriée.
  • Les politiques du gouvernement du Canada ont contribué à la création et à l'utilisation limitées d'instruments économiques, de droits et de tarifs axés sur la protection de l'environnement. Ces politiques ont entravé la capacité du ministère de procéder au recouvrement de coûts pour dommages environnementaux et de coûts pour la mise en application de la loi et de ses dispositions. Présentement, moins de 1 % des coûts ministériels de mise en oeuvre de la loi est recouvré.
  • Le ministère n'a pas mis en place de système de diffusion intégrée de l'information environnementale à l'échelle nationale.

Voici d'autres importants enjeux et défis de portée générale :

  • Il importe que soient mis en place des mécanismes d'évaluation de l'efficacité de l'ensemble des instruments et des mesures de gestion des risques, ainsi que des mécanismes contribuant à la prise de décisions éclairées en présence de multiples options.
  • Le ministère manque de ressources pour la collecte de renseignements, la promotion de la conformité et l'application de la loi afin de faire en sorte que les avantages découlant de l'application de toutes les mesures prévues par la LCPE 1999 soient obtenus.
  • Les gouvernements provinciaux et territoriaux estiment que la coopération entre les diverses instances gouvernementales est négligée. Les gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que les organisations des peuples autochtones sont d'avis que les opérations du comité consultatif national mis sur pied en vertu de la LCPE 1999 n'ont pas donné les résultats qu'ils escomptaient.

Enfin, le ministère aura à relever de grands défis sur le plan de la planification et de la mise en oeuvre, attribuables au besoin d'établir un ordre de priorités, de réaliser des évaluations préalables et d'appliquer des mesures et des instruments stipulés de gestion des risques en réponse à la catégorisation des substances figurant sur la Liste intérieure des substances. Le volume et la cadence de travail prévus devraient considérablement dépasser ceux observés au cours des cinq premières années d'application de la LCPE 1999.

3.2 Enjeux liés aux processus à évaluer

La présente sous-section énumère les constatations au regard des critères suivants d'évaluation, qui servent à déterminer si le ministère a élaboré et mis en oeuvre les processus et les systèmes qui seront nécessaires à l'obtention des résultats prévus :

  • les résultats/buts/objectifs prévus ont-ils été fixés? Sont-ils acceptés?
  • a-t-on préparé une stratégie de mise en oeuvre assortie de délais, de priorités et de ressources?
  • les rôles et responsabilités ont-ils été déterminés? Où en est-on?
  • le besoin de ressources a-t-il été évalué et comblé? Les « hypothèses stratégiques » définies sont-elles appliquées au processus de planification?
  • un système de mesure et de rapport a-t-il été mis en place pour suivre les progrès vers l'atteinte des buts stratégiques et des résultats prévus?
  • Quelles activités organisationnelles d'apprentissage ont eu lieu?

Résultats prévus

Environnement Canada n'a pas élaboré d'ensemble précis de résultats prévus en fonction de l'application de la LCPE 1999. Les résultats prévus aux échelons élevés pour orienter les efforts du ministère au cours de la période d'évaluation ont été formulés dans le plan du secteur d'activité Environnement sain. Ce plan contient deux domaines de résultats clés qui concernent la LCPE 1999 :

  • Le résultat « Air », qui comprend des résultats environnementaux mesurables à atteindre dans des délais définis;
  • Le résultat « Substances toxiques », axé principalement sur les processus et leurs résultats plutôt que sur des résultats environnementaux.

Avec la collaboration de hauts fonctionnaires du ministère, l'équipe d'évaluation a élaboré un ensemble de résultats prévus pour l'aider dans la conduite de l'évaluation (annexe IV). Ces résultats prévus ont été examinés et approuvés par des dirigeants responsables au sein du ministère (annexe II) aux fins de la présente évaluation. Cependant, ces résultats prévus ne sont pas acceptés par tous et ne correspondent pas parfaitement aux stratégies et aux objectifs pertinents du programme, et il se peut qu'ils ne soient pas représentatifs de la politique du ministère.

Stratégies de mise en oeuvre

L'évaluation a permis de constater que le ministère utilise son planxxxii du secteur d'activité Environnement sain à titre de plan général pour la LCPE 1999 (il n'y a pas de plan stratégique distinct particulier à la LCPE). Des travaux portant sur un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour la LCPE 1999 ont été amorcés et ensuite modifiés en fonction des deux secteurs de résultats clés du secteur d'activité (Air et Substances toxiques). Les travaux du cadre pour le résultat Air sont terminés et en voie d'application, mais ceux du cadre pour le résultat Substances toxiques sont toujours en cours.

Le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour l'Air, le programme connexe sur l'Air pur et le programme d'accompagnement, Programme fédéral pour des véhicules, des moteurs et des carburants moins polluants, sont des exemples de cas de « meilleure pratique » en matière de stratégies ministérielles de mise en oeuvre. Ces documents comportent :

  • des objectifs axés sur l'environnement, assortis d'échéances et mesurables;
  • des obligations de rendre des comptes et des systèmes couvrant l'ensemble de la gestion du cycle de préparation, de planification, d'application, de mesure de politiques, d'examen de la gestion et de présentation de rapports par la haute direction;
  • des ressources suffisantes pour la mise en oeuvre des éléments les plus essentiels du Programme sur l'Air pur, même si ce programme n'était pas complètement financé.

Plusieurs exemples de « stratégies » ministérielles ont été trouvés au regard de domaines essentiels de programmes (p. ex., la Politique de gestion des substances toxiques, le processus de gestion des substances toxiques et la Stratégie nationale pour la prévention de la pollution), mais aucun autre exemple de stratégie de mise en oeuvre aussi détaillée n'a été trouvé au cours de l'évaluation. Toutefois, des plans et des stratégies moins complets, au niveau des programmes, ont été présentés en vue de l'évaluation. Mais dans la plupart des cas, ils étaient sous forme d'ébauche et l'équipe d'évaluation ne voyait pas très bien si ces stratégies reflétaient la politique et les intentions formelles du ministère ou si elles faisaient seulement présenter différentes options à considérer éventuellement.

Rôles et responsabilités

Les rôles et les responsabilités découlant de la mise en application de la plupart des aspects de la LCPE 1999 sont distribués dans le cadre des mécanismes d'attribution des responsabilités du secteur d'activité Environnement sain et des sphères de responsabilisation. Voici des aspects de la LCPE 1999 où il a été impossible de déterminer le partage des responsabilités dans le cadre de cette évaluation :

  • il a été impossible de déterminer les responsabilités relativement à la gestion et à la supervision des dispositions de la partie 9 relatives à l'administration fédérale;
  • il a été impossible de déterminer avec clarté un dirigeant responsable pour les substances nutritives (Partie 7, section 1) même s'il est fait mention des responsabilités dans les rapports annuels de la LCPE 1999;
  • compte tenu des contraintes liées aux politiques, l'équipe n'a pas pu établir de responsabilité pour les instruments économiques, les droits et les tarifs, ainsi que le recouvrement des coûts et des compensations pour dommages.

Besoin de ressources

L'examen opérationnel de la LCPE 1999 de 2001-2002 a estimé les besoins de ressources pour la mise en oeuvre intégrale de la LCPE 1999. Le gouvernement du Canada a subséquemment accordé au ministère une somme additionnelle de 76,3 millions de dollars par année pour l'application de la LCPE 1999. Ces sommes étaient destinées à répondre à des obligations incontournables et à remplacer des ressources dont le renouvellement n'était pas prévu.

Les hypothèses majeures qui ont été déterminées au moment de l'examen de l'application de la LCPE 1999 demeuraient valides au moment de l'évaluation, et elles ont été appliquées aussi aux exercices de planification à l'échelle des programmes comme à l'échelle ministérielle. Ce sont :

  • au total, 3 450 substances inscrites sur la Liste intérieure des substances seront « classées » au terme de l'exercice de catégorisation, en principe d'ici septembre 2006. Ces substances feront l'objet d'autres évaluations préalables des risques.
  • Des substances soumises à des évaluations préalables des risques, quelque cinq cents feront l'objet de certaines mesures de gestion des risques.

Le ministère a estimé qu'il lui manque une somme additionnelle de 40 millions de dollars par année sur une base permanente afin de :

  • couper de moitié le temps requis pour les évaluations préalables des risques et pour toute mesure prescrite de gestion des risques;
  • s'acquitter d'un certain nombre d'activités distinctes mentionnées dans la LCPE 1999 comme :
    • de la recherche environnementale;
    • la collecte et l'analyse de données environnementales, la présentation de rapports;
    • les activités de gestion des risques;
    • la préparation à des urgences environnementales;
    • certaines activités de gestion des déchets dangereux.

Des besoins additionnels de ressources ont été déterminés. Les combler permettrait de progresser davantage dans un nombre restreint d'autres domaines de programmes, notamment :

  • l'administration fédérale;
  • la biotechnologie (effets sur les écosystèmes);
  • l'environnement marin;
  • le respect et l'application de la loi.

Mesure et établissement de rapports

À l'échelle ministérielle, l'établissement de rapports se fait dans le cadre de l'établissement du Rapport annuel sur le rendement d'Environnement Canada ainsi que du rapport annuel stipulé pour la LCPE 1999. Ordinairement, ces rapports n'ont pas recours aux indicateurs de rendement que le ministère s'est engagé à appliquer dans sa présentation de 2003 au Conseil du Trésor pour la mise en oeuvre de la LCPE 1999.

L'équipe d'évaluation a trouvé peu d'exemples de présentation de résultats au niveau des programmes. La majeure partie des rapports présentés à ce niveau portait sur le recensement des activités et des résultats qui sont repris dans le rapport sur le rendement du ministère et dans le rapport annuel de la LCPE 1999. Les rapports présentés sur les activités du programme de l'Air pur et du programme fédéral pour des véhicules, des moteurs et des carburants moins polluants sont des exemples de pratiques exemplaires. Les systèmes de mesure et d'établissement de rapports de ces programmes portent sur des activités et des résultats ainsi que sur des progrès au regard de certains aspects du rendement environnemental et des résultats environnementaux.

Au niveau des mesures individuelles de gestion des risques et d'utilisation des instruments, on observe des variations sur le plan des pratiques de mesure et d'établissement de rapports. La plupart des mesures réglementaires comportent certaines exigences relatives à la surveillance et à l'établissement de rapports. Toutefois, certains instruments et mesures de la gestion des risques, comme les directives et certains codes de pratiques, ne tiennent pas compte de l'établissement de rapports. Bien qu'un bon nombre des gestionnaires de risques évaluent l'efficacité des mesures relevant d'eux, il n'existe pas d'exigence officielle de procéder à cette étape de façon systématique. Les évaluateurs ont trouvé assez peu de rapports formels d'évaluation dans le cadre de leur examen.

Le ministère est au courant des lacunes dans l'estimation de l'efficacité des mesures et des instruments de gestion des risques. Un programme de suivi de l'évaluation du rendement de la conformité et de l'application de la loi a été lancé afin de corriger ces lacunes. Néanmoins, l'équipe d'évaluation a observé des cas où des gestionnaires des risques avaient modifié leurs mesures et leurs instruments de gestion des risques (p. ex., modifications apportées à la réglementation des biphényles polychlorés ou BPC) de manière à refléter les résultats de l'évaluation. Voici des exemples de meilleures pratiques en matière de mesure de la gestion des risques et d'établissement de rapports au niveau individuel :

  • présentation annuelle de rapports sur les incidences des nouveaux règlements sur le benzène et sur le soufre, que l'on peut consulter sur les sites Web du ministère;
  • évaluation et présentation de rapports sur la mise en application du Règlement sur le tétrachloroéthylène (utilisation pour le nettoyage à sec et rapports);
  • évaluation et présentation de rapports sur la mise en application de lignes directrices pour le secteur de la préservation du bois;
  • mécanismes pour faire en sorte que les déclarations stipulées à l'article 58 contiennent des renseignements cohérents concernant l'évaluation des répercussions environnementales associées aux plans de prévention de la pollution.

Apprentissage organisationnel

Environnement Canada a procédé à des opérations à grande échelle d'apprentissage organisationnel pendant la période de formation qui a suivi l'adoption de la LCPE 1999. L'examen opérationnel de 2001-2002 a constitué la principale initiative d'apprentissage organisationnel et de planification. Des activités officielles d'apprentissage organisationnel se sont tenues dans la plupart des domaines de programmes. Ce sont entre autres :

  • des activités de préparation à l'examen parlementaire quinquennal de la LCPE 1999 (en 2003-2004);
  • des activités d'apprentissage et d'examen en vue du processus de travaux par tables sectorielles;
  • l'enquête du comité consultatif national (2001) de la LCPE 1999;
  • les enquêtes auprès des utilisateurs du site Web d'Environnement Canada et du Registre environnemental de la LCPE 1999 (en cours);
  • la préparation du rapport de la commission d'examen de la gestion des sciences et de la technologie;
  • des consultations multipartites entourant de nombreuses réformes réglementaires et de mise en application, notamment la planification de la prévention de la pollution, la déclaration des substances nouvelles et la gestion des déchets dangereux et de l'immersion en mer;
  • l'examen du processus d'élaboration de règlements faisant suite à la parution du Règlement sur le benzène dans l'essence;
  • des exercices nationaux et régionaux de planification et d'examen en cas d'urgences environnementales;
  • des exercices internationaux (p. ex., application de la Convention de Stockholm);
  • un projet pilote d'évaluation préalable portant sur 123 substances;
  • le réexamen en 2004 de l'annexe sur l'ozone pour documenter les progrès, définir les défis et les relever.

3.3 Enjeux à évaluer, associés aux résultats

Cette sous-section présente les constatations de l'équipe d'évaluation relatives aux critères suivants d'évaluation, qui devraient permettre d'estimer le potentiel, au ministère, d'obtention des résultats prévus en ce qui regarde la LCPE 1999 :

  • a-t-on établi l'existence de résultats démontrables au regard de quelque résultat prévu que ce soit?
  • compte tenu des progrès et des processus en cours, que peut-on dire sur la probabilité de voir se concrétiser ou non les résultats prévus?

Résultats démontrables et documentés

Dans la plupart des domaines, il est trop tôt pour déterminer si des progrès démontrables ont été obtenus, ou pour présenter des rapports à cet égard, du fait que :

  • le ministère a disposé de seulement cinq ans pour comprendre la loi, attribuer les ressources et s'organiser en vue de son application;
  • les résultats auxquels le ministère s'attend n'ont pas été complètement élaborés ni détaillés.

Quoi qu'il en soit, Environnement Canada a obtenu des résultats démontrables dans les domaines suivants qui sont bien documentés (pour plus de détails, consulter la section 2) :

  • par l'intermédiaire du site Web d'Environnement Canada et du Registre environnemental de la LCPE 1999,... « les Canadiens ont accès à de meilleurs renseignements plus complets en ce qui regarde la LCPE 1999. »
  • les systèmes de surveillance et de suivi de la qualité de l'air et des dépôts acides et les systèmes d'établissement de rapports ont été renforcés et assurent maintenant une couverture nationale. Ces systèmes... « trouvent une application dans la prise de décisions. »
  • les avis de plans de prévention de la pollution ont... « fourni aux acteurs industriels l'occasion de déterminer quels sont leurs rejets toxiques et de régler le problème de la manière convenant le mieux à leurs opérations. »
  • des décisions préliminaires en vue de la catégorisation ont déjà été prises pour environ 17 000 substances inscrites sur la Liste intérieure des substances et 1 000 autres seront retirées de la liste.
  • les concentrations de benzène ont considérablement diminué dans les régions urbaines comme dans les régions rurales.
  • l'utilisation de l'oxyde de tert-butyle et de méthyle dans l'essence est inférieure de 95 % à ce qu'elle était en 1998.
  • les émissions de soufre demeurent bien inférieures à la limite nationale admissible d'émissions totales telle que fixée dans l'Accord Canada-États-Unis sur la qualité de l'air.
  • les normes relatives aux véhicules routiers et hors route, aux moteurs et aux équipements et celles associées aux petits moteurs hors route à allumage commandé et à allumage par compression ont été harmonisées avec celles des É.-U. Ces normes procureront des réductions marquées d'émissions de substances génératrices de smog tout au long de la durée de vie de ces équipements.
  • Par le moyen de la réglementation relative à la planification en cas d'urgence, plus de 1 500 installations devraient être plus en mesure de faire face aux urgences environnementales et d'intervenir.

Malgré ce qui précède, l'évaluation a permis de constater que dans la plupart des domaines de programmes, des objectifs environnementaux à long terme n'ont pas été arrêtés, mais plutôt qu'on a mis l'accent sur la mesure de l'état d'avancement d'activités prévues ou du degré d'obtention de résultats projetés, et sur l'établissement de rapports. Tant qu'il n'aura pas comblé les lacunes sur le plan de la définition et de la mesure d'objectifs, ainsi que sur celui de la rédaction de rapports, le ministère devra surmonter de grands défis pour établir l'existence de progrès démontrables au regard des résultats prévus par la loi.

Concrétisation des résultats prévus

Les résultats prévus seront sans doute obtenus dans les domaines auxquels le comité exécutif du Service de la protection de l'environnement, responsable de la gestion du secteur d'activité Environnement sain, a accordé la plus haute priorité. Il s'agit notamment de :

  • la catégorisation des substances existantes;
  • la planification de la prévention de la pollution;
  • le programme sur l'Air pur et le programme fédéral connexe pour des véhicules, des moteurs et des carburants moins polluants;
  • la planification en cas d'urgences environnementales;
  • la déclaration des substances nouvelles;
  • l'élimination des rejets de substances toxiques, bioaccumulables et persistantes;
  • les activités réglementées dans des secteurs bien définis.

Il est peu probable que les résultats prévus soient obtenus sans que des changements soient apportés aux plans en vigueur ou sans modification des ressources octroyées dans les domaines concernant :

  • les dispositions de la partie 9 de la loi touchant à l'administration fédérale;
  • les dispositions habilitantes de la loi en relation avec les instruments économiques, les droits et les tarifs ainsi que le recouvrement des coûts et des compensations pour dommages.

L'équipe d'évaluation n'a pas été en mesure de déterminer si le ministère est en bonne voie de parvenir aux résultats prévus en ce qui concerne la gestion en général des risques, la promotion de la conformité et l'application de la loi :

  • Au cours de la période d'évaluation, les activités ministérielles de promotion de la conformité et d'application de la loi étaient axées sur le rétablissement des moyens d'action et sur le classement par priorités des mesures existantes (avant mars 2000) et nouvelles (depuis mars 2000). Le ministère commence à peine à mettre en place des systèmes de mesure et d'établissement de rapports assez efficaces pour documenter les progrès relatifs à l'obtention des résultats prévus (à l'inclusion du degré de sensibilisation et des taux de conformité).
  • Quant à la gestion des risques, les documents disponibles montrent des réductions dans le niveau d'utilisation et de rejet de certaines substances par suite de l'élaboration et de la mise en application, par le ministère, de certaines mesures prises dans le cadre de la LCPE 1999 ou non. Toutefois, celui-ci n'a pas complètement assuré le suivi des changements globaux (pour ce qui est du rendement environnemental des installations ciblées et des changements apportés à la qualité de l'environnement), ni établi les rapports. Environnement Canada est conscient de ces lacunes. C'est ce qui l'a amené à lancer l'initiative pour le suivi de l'évaluation du rendement des mesures de conformité et d'application de la LCPE.

xxxii La structure de gouvernance d'Environnement Canada était en voie d'être modifiée au moment où cette évaluation était complétée, en mars 2005.

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