Prendre le virage : Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre

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Table des matières

  Aperçu

1. Introduction
   
2. Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre d'avril 2007
    2.1 Cibles
    2.2 Mécanismes de conformité
    2.3 Incidence estimée du Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques d'avril 2007
3. Consultations
4. Version finale du Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre : cibles
    4.1 Application des cibles
    4.2 Seuils minimums
    4.3 Émissions liées à des procédés fixes
    4.4 Définition des installations nouvelles
    4.5 Application d'une norme relative au combustible propre
    4.6 Captage et stockage du carbone
    4.7 Électricité propre
    4.8 Cogénération
    4.9 Autre élaboration de la cible
5. Version finale du Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre : mécanismes de conformité
    5.1 Fonds technologique
          5.1.1 Crédits du fonds : taux et limite des contributions et utilisation
          5.1.2 Conception du fonds : contributions et investissements
          5.1.3 Investissements certifiés au préalable
          5.1.4 Reconnaissance d'autres fonds
    5.2 Système de crédits compensatoires
    5.3 Mécanisme pour un développement propre
    5.4 Crédit pour des mesures d'action précocee
          5.4.1 Admissibilité
          5.4.2 Attribution et déliverance de crédits pour des mesures d'action précoce
   
6. Transition vers des plafonds fixes d'émissions
7. Les conséquences économiques du reglement sur les émissions industrielles
    7.1 Répercussions du cadre réglementaire
    7.2 Répercussions économiques
8. Prochaines étapes

Annexe 1 : Consultations menées sur les aspects relatifs aux gaz à effet de serre dans le cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques

Aperçu

• Le Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques d'avril 2007 traçait les grandes lignes du règlement sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques.
• Le présent document décrit la version finale du cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre. Il comporte à la fois une élaboration et un renforcement du cadre réglementaire d'avril 2007.
• Le gouvernement fédéral a toujours l'intention de travailler à la conclusion d'ententes d'équivalence avec toute province intéressée à établir des normes d'émissions exécutoires qui sont aussi rigoureuses que celles du gouvernement fédéral.
• Ce cadre réglementaire final contribuera considérablement à l'engagement pris lors du discours du Trône de 2007 à mettre en oeuvre une stratégie nationale visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre totales du Canada de 20 p. 100 par rapport aux niveaux de 2006 d'ici 2020.

Renforcement du cadre réglementaire d'avril 2007

• Le cadre réglementaire final renforce le cadre réglementaire d'avril 2007 dans trois domaines clés :
  • Toutes les usines de valorisation des sables bitumeux et les usines in situ, entrant en exploitation en 2012 ou ultérieurement, devront atteindre une cible plus stricte basée sur l'utilisation du captage et du stockage du carbone en 2018.
  • Toutes les centrales thermiques alimentées au charbon entrant en exploitation en 2012 ou ultérieurement devront atteindre une cible plus stricte basée sur l'utilisation du captage et du stockage du carbone en 2018.
  • Le gouvernement fédéral formera un groupe de travail sur l'électricité propre pour travailler avec les provinces et l'industrie afin d'obtenir une réduction additionnelle de 25 mégatonnes (Mt) dans le secteur de l'électricité d'ici 2020.

Élaboration du cadre réglementaire d'avril 2007 : cibles

• D'ici 2010, tous les secteurs industriels couverts devront réduire l'intensité de leurs émissions de 18 p. 100 par rapport aux niveaux de 2006; par la suite, une amélioration continue de 2 p. 100 sera requise chaque année.
• La cible s'appliquera à l'échelle de l'installation, du secteur ou de l'entreprise, selon ce qui a été déterminé lors des consultations avec chaque secteur.
• Des seuils minimums seront établis dans cinq secteurs pour ne pas imposer de coûts administratifs déraisonnables aux petites installations.
• La cible pour les émissions liées à des procédés fixes sera établie à 0  p. 100. La définition des émissions liées à des procédés fixes sera basée sur la faisabilité technique.
• Dans le but de fournir des incitatifs encourageant l'adoption des meilleures technologies disponibles pour les nouvelles installations, dont la première année d'exploitation était 2004 ou à une date ultérieure, une cible basée sur une norme relative au combustible propre sera appliquée.
• Il y aura un incitatif en place jusqu'en 2018 pour que les installations soient construites en fonction du captage du carbone.
• Un incitatif spécial sera offert par l'entremise de la structure de cibles pour la cogénération à rendement élevé.

Élaboration du cadre réglementaire d'avril 2007 : mécanismes de conformité

• Système de crédits compensatoires du Canada :
  • Le système de crédits compensatoires offrira des crédits pour des réductions ou des suppressions supplémentaires, réelles et vérifiées à l'échelle nationale des émissions de gaz à effet de serre dans les activités non réglementées.
  • Les crédits compensatoires peuvent être utilisés par les entreprises réglementées afin de se conformer avec leurs cibles.
  • Le système de crédits compensatoires sera administré de manière rentable et fera la promotion de projets dans le plus grand nombre possible de secteurs et de types de projets.
• Mécanisme pour un développement propre :
  • Les entreprises peuvent utiliser les crédits provenant du Mécanisme pour un développement propre du Protocole de Kyoto (à l'exception des crédits consacrés aux projets de puits forestiers), et ce, jusqu'à 10 p. 100 de leur obligation réglementaire.
• Programme de crédit pour des mesures d'action précoce :
  • Les entreprises qui ont pris des mesures d'action précoce vérifiées pour réduire leurs émissions seront admissibles à une attribution ponctuelle totale de 15 Mt sous forme de crédits. Ces crédits pourront être mis en banque ou échangés et seront attribués en fonction de critères clairs et d'un processus simple et transparent.
• Fonds technologique :
  • Conformément aux conditions établies dans le cadre réglementaire d'avril 2007, les entreprises pourront contribuer à un fonds technologique pour se conformer au règlement.
  • Le fonds technologique utilisera une approche par portefeuille pour investir dans une variété de projets de déploiement et de mise en oeuvre des technologies. Ce fonds s'appropriera les réductions associées à ses investissements au coût réel.
  • Conformément aux conditions équivalentes qui s'appliquent au fonds technologique, les entreprises auront la possibilité d'investir directement dans des projets d'investissement certifiés au préalable, sélectionnés à partir d'une liste de projets établie par le gouvernement fédéral.
  • Pour assurer une utilisation généralisée du captage et du stockage du carbone d'ici 2018, les entreprises des secteurs qui peuvent faire usage de cette technologie pourront recevoir des crédits pour des investissements dans des projets de captage et stockage du carbone certifiés au préalable, et ce, jusqu'à 100 p. 100 de leur obligation réglementaire jusqu'en 2017.

Réductions des émissions

Il est prévu que le cadre réglementaire permettra au secteur industriel de réaliser; d'ici 2020, une réduction des émissions directes et indirectes de l'ordre de 165 Mt. Ceci représente une réduction d'environ 37 p. 100 des niveaux projetés ou de 21 p. 100 par rapport aux niveaux de 2006. La réduction visée de 25 Mt supplémentaires du secteur de l'électricité n'est pas incluse.

Prochaines étapes

• Le cadre réglementaire sur les émissions de gaz à effet de serre sera désormais traduit en termes réglementaires. L'ébauche du règlement devrait être publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada à l'automne 2008 pour que le public puisse émettre des commentaires.
• La version finale du règlement devrait être approuvée et publiée dans la Partie II de la Gazette du Canada à l'automne 2009. Les dispositions relatives au règlement sur les gaz à effet de serre doivent entrer en vigueur le 1^er janvier 2010, comme prévu.
• Les éléments reliés aux polluants atmosphériques seront ajoutés à l'ébauche du règlement une fois que le cadre réglementaire correspondant aura été parachevé au printemps 2008.

1. Introduction

Le 26 avril 2007, le gouvernement du Canada a publié Prendre le virage : Un plan d'action pour réduire les gaz à effet de serre et la pollution atmosphérique¹. Ce plan expose un ambitieux programme d'amélioration de l'environnement et de la santé des Canadiens par un train de mesures concrètes et novatrices visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques. Plutôt que de compter uniquement sur les mesures volontaires du passé, le gouvernement adopte pour la première fois des mesures à caractère obligatoire et contraignant dans une grande diversité de secteurs.

De plus, le gouvernement s'est engagé à réduire les émissions totales de gaz à effet de serre du Canada, par rapport aux niveaux de 2006, de 20 p. 100 d'ici 2020 et de 60 p. 100 à 70 p. 100 d'ici 2050.

Le Plan d'action Prendre le virage comporte plusieurs volets, notamment :

• application d'un cadre réglementaire aux émissions industrielles de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques;
• élaboration d'une norme obligatoire d'efficacité énergétique pour les voitures, à partir des modèles 2011, ainsi que des mesures de réduction des émissions des secteurs ferroviaire, maritime et aérien et des véhicules routiers et hors route et des moteurs;
• application de nouvelles normes de rendement énergétique en renforcement des normes actuelles d'efficacité énergétique pour un certain nombre de produits consommant de l'électricité, dont les ampoules d'éclairage, afin de réduire les émissions attribuables à l'utilisation de produits commerciaux et de consommation;
• élaboration de mesures pour améliorer la qualité de l'air intérieur.

Depuis la publication du Plan d'action Prendre le virage, le gouvernement du Canada a fait des avancées importantes dans tous ces domaines.

Le cadre réglementaire d'avril 2007 intitulé Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques traçait les grandes lignes du règlement sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques.² Le présent document expose en détail le cadre réglementaire final sur les émissions de gaz à effet de serre industrielles. Le cadre applicable aux émissions industrielles de polluants atmosphériques sera parachevé au printemps de 2008.

La section 2 résume dans sa généralité le cadre réglementaire des émissions industrielles de gaz à effet de serre suivant le Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques d'avril 2007. La section 3 présente un aperçu des consultations entreprises. Dans les sections 4 et 5, le cadre réglementaire des émissions industrielles de gaz à effet de serre est décrit, premièrement en ce qui a trait à l'application de la cible, et deuxièmement en ce qui a trait à l'élaboration des mécanismes de conformité. La section 6 réitère l'intention du gouvernement de passer d'un système basé sur l'intensité des émissions à un système de plafond d'émissions fixes dans l'avenir. La section 7 propose un résumé des répercussions économiques attendues du règlement sur les gaz à effet de serre industriels. La section 8 décrit sommairement les étapes de parachèvement du règlement.

2. Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre d'avril 2007

Le cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre visera les secteurs suivants :

• production d'électricité à partir de combustibles;
• pétrole et gaz (sables bitumineux, pétrole et gaz en amont, gazoducs, raffinage du pétrole, etc.);
• pâtes et papiers;
• fer et acier;
• boulettage de minerai de fer;
• fonte et affinage (métaux communs, aluminium et alumine, ilménite (titane), etc.);
• ciment;
• chaux;
• potasse;
• produits chimiques et engrais.

Les cibles pour les émissions de gaz à effet de serre consistent à mettre en place des réductions de l'intensité des émissions par rapport à 2006 qui entreront en vigueur en 2010. Le gouvernement s'est engagé à passer en revue le règlement tous les cinq ans afin d'évaluer les progrès accomplis vers l'atteinte des cibles de réduction des émissions à moyen et à long terme. Le premier de ces examens se ferait en 2012 et comprendrait l'évaluation de l'efficacité des mesures prises pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et du progrès de la technologie industrielle afin de déterminer le potentiel d'une réduction accrue des émissions.

Le cadre réglementaire sur les émissions de gaz à effet de serre industrielles comporte deux grands volets : 1) fixation de cibles de réduction de l'intensité des émissions à court terme strictes et obligatoires par rapport aux émissions de 2006; et 2) mise en place de mécanismes de conformité donnant aux entreprises de la souplesse dans la façon d'atteindre leurs cibles. Ces deux composantes seront abordées tour à tour.

2.1 Cibles

Le cadre d'avril 2007 impose aux installations existantes une cible de réduction initiale de 18 p. 100 de l'intensité des émissions à partir de 2010 par rapport aux émissions de 2006. Chaque année par la suite, une amélioration continue de 2 % sera requise. Par conséquent, en 2015, une réduction de 26 p. 100 de l'intensité des émissions par rapport aux niveaux de 2006 serait requise, ainsi qu'une réduction de 33 p. 100 d'ici 2020. L'approche fondée sur l'intensité des émissions lie les cibles de réduction des émissions à la production. Elle permet de réduire les émissions tout en s'adaptant à la croissance économique.

Les nouvelles installations, c'est-à-dire celles dont la première année d'exploitation est 2004 ou à une date ultérieure, se voient accorder un sursis de trois ans pour période de rodage avant l'imposition d'une cible. Après la troisième année, les nouvelles installations seraient tenues de réduire l'intensité de leurs émissions chaque année de 2 p. 100. Une norme de combustible propre serait appliquée, établissant par conséquent la cible à un niveau semblable à si elles utilisaient le combustible désigné. On fait preuve de souplesse dans les cas spéciaux où l'outillage ou la technologie d'une nouvelle installation facilite le captage et stockage du dioxyde de carbone ou offre dans l'immédiat un grand potentiel de réduction des émissions.

Une telle politique vise à inciter les nouvelles installations à choisir des combustibles moins polluants ou à investir dans des technologies aptes à capter et stocker le carbone, ou dans d'autres technologies à émissions moins dense.

Les installations existantes et nouvelles se verraient assigner une cible de 0 p. 100 pour leurs émissions liées à des procédés fixes, c'est-à-dire liées à la production et pour lesquelles il n'existe aucune autre technologie capable de les réduire. En d'autres termes, avec la technologie actuelle, il n'existe aucun moyen de réduire ces types d'émissions, à moins d'interrompre la production.

2.2 Mécanismes de conformité

Pour offrir plus de souplesse et atténuer les répercussions économiques de la réglementation, les entreprises pourraient se conformer au règlement soit en réduisant leurs propres émissions par des mesures d'atténuation ou soit en utilisant un des mécanismes de conformité du cadre décrit ci-dessous.

Fonds technologique : Les entreprises pourraient obtenir des crédits de conformité en contribuant à un fonds technologique. Celui-ci serait le moyen de promouvoir le développement, le déploiement et la diffusion de technologies qui réduisent les émissions de gaz à effet de serre dans toute l'industrie. Une entité composée de tiers indépendant du gouvernement sera créée pour administrer le fond. Un principe clé est qu'il n'y aurait pas de transferts interrégionaux de richesse.

Les contributions au volet « déploiement et infrastructure » de ce fonds pour des investissements prometteurs à court terme en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre se limiteraient à 70 p. 100 de l'objectif en 2010 et tomberaient ensuite à 65 p. 100 en 2011, 60 p. 100 en 2012, 55 p. 100 en 2013, 50 p. 100 en 2014, 40 p. 100 en 2015, 10 p. 100 en 2016 et 10 p. 100 en 2017. Aucune contribution ne serait recevable après 2017. Le volet « recherche-développement », qui viserait des projets servant à la création de technologies transformatrices, se limiterait à 5 Mt chaque année et prendrait aussi fin après 2017.

De 2010 à 2012, le taux de contribution au fonds serait de 15 dollars la tonne d'équivalent de dioxyde de carbone. En 2013, le taux de contribution atteindrait 20 dollars par tonne. Par la suite, le taux augmenterait chaque année en fonction de la croissance nominale du PIB jusqu'en 2017.

Échanges entre entreprises : Les entreprises dont l'intensité des émissions actuelles dans une année est inférieure à leur cible recevraient des crédits échangeables correspondant à cette différence multipliée par leur production cette année-là. Ces crédits pourraient être mis en réserve pour utilisation future ou vendus à d'autres parties, notamment à d'autres entreprises réglementées.

Système de crédits compensatoires : Les crédits compensatoires constituent des projets qui permettent une réduction ou une suppression au niveau domestique, réelle, supplémentaire et vérifiée des émissions de gaz à effet de serre dans les activités qui ne sont pas régies par le règlement fédéral en matière de gaz à effet de serre. Ces projets généreraient des crédits que les entreprises pourraient utiliser à des fins de conformité.

Mécanisme pour un développement propre : Les entreprises pourraient utiliser certains crédits en provenance du Mécanisme pour un développement propre du Protocole de Kyoto. L'accès à ces crédits internationaux à des fins de conformité se limiterait à 10 p. 100 de la cible totale de chaque entreprise.

Crédit unique pour des mesures d'action précoce : Les entreprises qui, entre 1992 et 2006, ont pris des mesures vérifiées de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre seraient admissibles à une partie du crédit pour des mesures d'action précoce. Un maximum de 15 Mt de crédit serait autorisé, dont 5 Mt au maximum dans une année donnée. Les entreprises seraient tenues de faire la preuve de modifications de leurs procédés ou d'améliorations de leurs installations qui ont donné lieu à des réductions vérifiables et supplémentaires des émissions de gaz à effet de serre. L'attribution maximale pour réduire les émissions serait un crédit pour l'équivalant de chaque tonne de dioxyde de carbone réduite. Si le nombre total de tonnes de réduction dans les demandes était de plus de 15 Mt, les crédits seraient attribués individuellement aux entreprises à proportion de leurs contributions respectives à la réduction totale des émissions.

2.3 Incidence estimée du Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques d'avril 2007

L'application du cadre réglementaire des émissions industrielles mènerait à d'importantes baisses absolues des émissions de gaz à effet de serre par rapport aux niveaux de 2006. Ceci placerait le Canada sur la voie de son objectif national de réduction des émissions de 20 p. 100 sous les niveaux de 2006 d'ici 2020.

Selon l'analyse d'avril 2007, d'ici 2020, le coût économique annuel du contrôle des émissions industrielles tant de gaz à effet de serre que de polluants atmosphériques ne dépasserait pas 0,5 p. 100 du PIB. Parallèlement, on avait évalué à plus de 6 milliards de dollars par an les avantages pour l'environnement et la santé en 2015.

3. Consultations

À la suite de la diffusion de ce cadre en avril 2007, le gouvernement a entrepris de vastes consultations avec les provinces et les territoires, les organisations non gouvernementales, les Peuples autochtones, l'industrie, et les autres intervenants sur les grandes questions de stratégie et de développement réglementaire du cadre qui restaient à être élaborées.

Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont établi un processus pour travailler conjointement sur les questions réglementaires. Ce processus passe par le Comité de planification et de protection de l'environnement du Conseil canadien des ministres de l'environnement. Certaines provinces se sont dites désireuses de négocier un accord d'équivalence avec le gouvernement fédéral.

Les consultations ont porté avant tout sur les aspects suivants :

Couverture

• Question de savoir si les petites installations devraient être soustraites à la réglementation en vue d'alléger leur fardeau administratif et, si tel est le cas, sur quelles bases.

Cibles

• Comment la cible relative aux gaz à effet de serre devrait être appliquée dans les différents secteurs.
• Valider si certains secteurs font face à des circonstances particulières exigeant une application différente du cadre.
• Définition finale des émissions liées à des procédés fixes pour chaque secteur.
• Comment traiter les expansions et les transformations importantes.
• Comment intégrer une norme de combustible propre à la cible applicable à chaque secteur.
• Comment la réglementation pourrait fournir une incitation appropriée à la cogénération.

Fonds technologique

• Structure de ce fonds.
• Admissibilité d'investissements certifiés au préalable dans des projets spécifiques.
• Réduction des émissions liées aux investissements du fonds.
• Appartenance des réductions d'émissions en question.

Système de crédits compensatoires

• Date de démarrage du programme.
• Critères d'évaluation des projets.
• Types de projets admissibles de réduction des émissions.

Mécanisme pour un développement propre

• Types de crédits du Mécanisme pour un développement propre qui seraient admissibles à des fins de conformité à la réglementation nationale.

Crédit unique pour des mesures d'action précoce

• Mode et critères d'attribution du crédit de 15 Mt à l'égard des mesures d'action précoce.
• Mode d'application de la limite annuelle de 5 Mt.
• Choix d'une structure de gouvernance.

Le gouvernement a reçu une vaste rétroaction sur le cadre réglementaire d'avril 2007.

Les provinces et territoires ont soulevé des inquiétudes quant aux chevauchements possibles avec les régimes réglementaires provinciaux et territoriaux et quant à l'équité entre secteurs et régions.

Dans l'ensemble, l'industrie a dit qu'il lui sera difficile d'atteindre ces cibles seulement par l'entremise de réductions internes. Certains secteurs ont fait valoir que les cibles étaient trop strictes et que l'exigence d'une amélioration continue était astreignante. D'autres secteurs pensent pouvoir atteindre les cibles s'ils ont un bon accès aux divers mécanismes de conformité.

4. Version finale du Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre : cibles

Le cadre réglementaire d'avril 2007 a énoncé une suite de décisions stratégiques en ce qui concerne la conception du cadre. Le cadre réglementaire final sur les émissions de gaz à effet de serre industrielles décrit ci-dessous, tient compte d'analyses approfondies et des résultats de vastes consultations avec les provinces et territoires, les groupes environnementaux ainsi que l'industrie, énumérés à l'Annexe 1.

Dans son élaboration, le gouvernement s'est inspiré des principes de protection de l'environnement, de développement de l'économie et d'efficience de la réglementation. Dans ses choix de politique pour le cadre, il a pondéré les effets liés aux différentes options sur les réductions des émissions à venir; la compétitivité de l'industrie canadienne et le coût économique global de la réglementation; et la capacité du gouvernement à concevoir une réglementation efficace et exécutable. Le cas échéant, il a pris en considération dans ses critères les circonstances particulières à un certain nombre de secteurs. Ce cadre final contribue de manière importante à l'engagement pris lors du discours du Trône de 2007, à mettre en oeuvre une stratégie nationale pour réduire les émissions de gaz à effet de serre totales du Canada de 20 p. 100 des niveaux de 2006 d'ici 2020 et de 60 à 70 p. 100 d'ici 2050.

Le gouvernement fédéral a toujours l'intention de signer des ententes d'équivalence avec toute province intéressée qui établit des normes d'émissions exécutoires qui sont au moins aussi rigoureuses que celles du gouvernement fédéral.

4.1 Application des cibles

Dans tous les secteurs, la réduction imposée d'intensité des émissions par rapport à celles de 2006 sera de 18 p. 100 au début de l'année 2010; une réduction continue de 2 p. 100 serait requise chaque année ultérieure, tel que décrit dans le cadre réglementaire d'avril 2007. Il y a trois façons possibles d'appliquer une telle cible : à l'échelon des installations, du secteur ou de l'entreprise.

À l'échelon des installations : Chaque installation d'un secteur se voit assigner individuellement une cible de 18 p. 100 de réduction d'intensité par rapport à sa propre intensité des émissions en 2006.

On viserait ici les secteurs où des facteurs indépendants de la volonté de l'exploitant d'une installation influent sur les émissions. Ainsi, les caractéristiques topographiques, l'élévation, la configuration et le diamètre d'un gazoduc sont autant de facteurs qui entrent en jeu dans les émissions de ces installations et que les exploitants d'installations existantes ne peuvent modifier. On peut aussi recourir à des cibles particulières aux installations dans les secteurs se caractérisant par des structures complexes et diversifiées de leurs installations.

Il y aurait des cibles à l'échelon des installations dans les secteurs suivants : bouletage du minerai de fer, potasse, fonte des métaux communs, produits chimiques, engrais, fer et acier, ilménite (titane), sables bitumineux, raffinage du pétrole, gazoducs et pétrole et gaz en amont.

À l'échelon du secteur : Toutes les installations d'un secteur se voient assigner la même cible de 18 p. 100 de réduction d'intensité par rapport aux émissions moyennes du secteur en 2006.

On vise ici les secteurs se caractérisant dans l'ensemble par des structures plus homogènes et moins complexes de leurs installations. Mentionnons les secteurs de la chaux, des pâtes et papiers, de l'aluminium-alumine et du ciment.

À l'échelon de l'entreprise : Chaque entreprise d'un secteur se voit assigner une cible de 18 p. 100 de réduction d'intensité par rapport aux émissions moyennes en 2006 de toutes les installations dont elle est propriétaire.

Cette approche sera appliquée dans le secteur de l'électricité puisqu'elle comporte une forte incitation à l'investissement dans les énergies peu ou pas émettrices de gaz à effet de serre étant donné que l'ensemble des installations comprendra tous les types de production électrique. Dans ce cas, les compagnies d'électricité sont en mesure de diminuer l'intensité de leurs émissions en remplaçant des installations très émettrices (p.ex. : le charbon ou autres combustibles fossiles), par des installations à émissions nulles ou réduites (p.ex. : éolienne ou autre énergie renouvelable, hydro ou nucléaire).

4.2 Seuils minimums

Dans un certain nombre de secteurs, on trouve une abondance d'installations souvent de petite taille qui contribuent très peu à l'ensemble des émissions sectorielles. Dans d'autres, il n'y a que peu d'installations, mais de grande taille. Il serait peut-être logique que le règlement ne s'applique pas aux très petites installations. Il faut équilibrer les seuils de manière à 1) réduire au minimum les pertes de réductions d'émissions, 2) alléger le plus possible le fardeau réglementaire imposé tant à l'industrie qu'au gouvernement, 3) faire en sorte que le traitement réglementaire soit le même pour des installations semblables dans un secteur et, 4) garantir que le traitement réglementaire sera aussi le même pour des niveaux semblables d'émissions dans des secteurs différents. On établira des seuils pour les installations des secteurs des produits chimiques, des engrais azotés, des gazoducs, du pétrole et du gaz en amont, et de l'électricité.

Les valeurs suivantes seront adoptées dans le règlement.

Tableau 1 : Seuils minimums

SECTEUR	SEUIL
Produits chimiques	50 kt d'émissions d'équivalent-CO2
Engrais (azotés)	50 kt d'émissions d'équivalent-CO2
Gazoducs	50 kt d'émissions d'équivalent-CO2
Industrie pétrolière et gazière en amont	3 kt d'émissions d'équivalent-CO2 par installation et 10 000 barils d'équivalent de pétrole par jour pour chaque entreprise
Électricité	10 MW

Le secteur pétrolier et gazier en amont comprend un très grand nombre d'installations de taille variée. Le seuil proposé est beaucoup plus contraignant que celui imposé par le gouvernement de l'Alberta dans son règlement de juillet 2007. Le gouvernement vise à avoir un seuil et des exigences de déclaration communs avec l'Alberta. Il poursuivra ses discussions sur ces questions avec le gouvernement de l'Alberta afin de convenir d'une approche conjointe et pratique pour la couverture des émissions, y compris une application progressive du seuil et l'identification de mesures supplémentaires qui pourraient³ être mises en oeuvre pour réduire les émissions du reste du secteur. Le gouvernement fédéral poursuivra aussi des discussions avec les gouvernements de la Saskatchewan et de la Colombie-Britannique. Ces discussions seront à la lumière des renseignements supplémentaires à fournir au gouvernement en réponse à l'avis relatif à l'article 71 du 8 décembre 2007.⁴

Dans tous les autres secteurs, l'ensemble des installations seront assujetties à la réglementation.

4.3 Émissions liées à des procédés fixes

Dans le cadre réglementaire d'avril 2007, on prévoit une cible de 0 p. 100 pour les émissions liées à des procédés fixes, et on y présente une définition générale de ces émissions. On a pu la préciser après une analyse sectorielle et une consultation de l'industrie. La définition s'énonce ainsi :

1. émissions de procédés chimiques fixes de production qui créent des émissions de dioxyde de carbone et
2. selon le cas :
   1. le carbone qui est en liaison chimique dans la matière première en est retiré entièrement (jusqu'à ce qu'il y soit de moins de 1 p. 100 par masse),
   2. le carbone sert à retirer un constituant non désiré de la matière première et où il n'y a pas de matière première substituable, ou
   3. la conversion catalytique de charges d'alimentation en produits a pour résultat une oxydation non voulue de ces charges, ou
   4. le dioxyde de carbone entraîné dans une charge d'éthane à l'état gazeux est retiré et libéré dans l'atmosphère en vue du traitement de la charge.

Les émissions liées à des procédés fixes ne comprennent pas celles qui résultent :

• d'une combustion qui est une réaction exotherme d'un combustible en présence d'oxygène à l'état gazeux, ou
• d'un procédé qui vise à réduire les émissions de polluants atmosphériques de l'installation, ou
• de la libération de dioxyde de carbone de formation dans le cadre de la transformation du pétrole brut ou du gaz naturel.

4.4 Définition des « installations nouvelles »

Dans le cadre réglementaire d'avril 2007, les nouvelles installations sont définies comme celles dont la première année d'exploitation était 2004 ou une année ultérieure; toutefois, le cadre réglementaire ne précise pas comment prendre en compte les expansions et transformations importantes des installations existantes.

Les nouvelles installations incluront celles entrées en exploitation en 2004 ou à une date ultérieure et comprennent les installations nouvelles et les expansions et transformations importantes :

• les installations nouvelles sont celles construites à un endroit où il n'en existait aucune auparavant;
• une expansion importante en est une avec agrandissement de 25 p. 100 de la capacité physique d'une installation existante;⁵
• une transformation importante a lieu lorsque des modifications significatives ont été apportées au processus de production (les détails de l'application devant être élaborés dans le règlement).

Seule la partie agrandie ou transformée de l'installation serait considérée nouvelle, à moins que la nature intégrée de l'installation n'exige que l'installation soit considérée nouvelle dans son intégralité. Les installations réouvertes seraient traitées comme des installations existantes à moins de correspondre à une ou plusieurs des conditions ci-dessus.

4.5 Application d'une norme relative au combustible propre

On procédera par secteur pour définir une norme de combustible propre en vue de l'établissement des cibles des nouvelles installations. Dans les secteurs où le choix de combustibles influe dans une large mesure sur l'intensité des émissions des installations, il faut une norme explicite garante de la constante diminution de l'intensité des émissions sectorielles.

On vise ici les secteurs de la potasse, des gazoducs, du pétrole et du gaz en amont, des sables bitumineux, et de l'électricité. Une norme relative au combustible propre s'appliquera pour chaque combustible pour le secteur de l'électricité. Celle-ci sera équivalente, au chapitre de l'intensité des émissions, au rendement d'une centrale thermique supercritique pour la production par combustion de charbon, à une turbine à gaz à cycle combiné pour la production par combustion de gaz naturel, et à une turbine à gaz fonctionnant au mazout pour la production par combustion de mazout.

Dans les autres secteurs, la norme relative au combustible propre sera fondée sur le gaz naturel. Dans le cas des sables bitumineux, une norme relative au combustible propre sera établie pour chaque procédé d'exploitation, comprenant une norme relative au combustible propre spécifique, fondée sur le gaz naturel, pour les usines in situ et les usines de valorisation.

Dans les secteurs où le captage et le stockage du carbone représente une solution viable pour réduire les émissions, la norme ne s'appliquera pas avant 2018 pour les nouvelles installations qui ne respectent pas la norme relative au combustible propre, mais qui sont construites pour capter le carbone. Cela signifierait que la cible de réduction annuelle continue de 2 p. 100 s'appliquerait à l'intensité des émissions courantes de l'installation. Cette incitation au captage et au stockage du carbone s'appliquera aux secteurs des sables bitumineux, de l'électricité, du raffinage du pétrole, des produits chimiques et des engrais.

Dans d'autres secteurs, le choix du combustible joue un rôle mois important dans l'intensité des émissions et la cible applicable aux installations existantes incite suffisamment les nouvelles installations à faire un choix de combustibles propres. On n'a donc pas besoin ici de norme relative au combustible propre explicite.

On utilisera une approche relative à la moyenne par secteur pour les secteurs du bouletage du minerai de fer, de la chaux, du fer et de l'acier, du titane, des pâtes et papiers, de l'aluminium-alumine et du ciment. Dans ces secteurs, la cible pour une nouvelle installation dans sa quatrième année d'exploitation sera calculée comme la cible de cette année-là pour les installations existantes. C'est-à-dire, une réduction de 18 % à partir de l'intensité moyenne des émissions du secteur de l'année 2006, multipliée par le facteur d'amélioration continue pertinent. Pour le secteur des fonderies des métaux communs, une approche propre à chaque installation sera utilisée; ainsi, on calculera simplement la cible d'une nouvelle installation de fonte de métaux communs à sa quatrième année d'exploitation comme une réduction de 2 % de l'intensité de son intensité des émissions à la troisième année.

Dans tous les cas, un sursis de trois ans pour période de rodage s'applique, où la nouvelle installation n'a pas de cible de réduction, mais doit déclarer ses émissions. Ainsi, une nouvelle installation a le temps d'atteindre des conditions de fonctionnement normales, afin que sa cible ne soit pas basée sur un point de référence artificiel (ce qui pourrait signifier qu'elle aurait moins de réductions à accomplir).

4.6 Captage et stockage du carbone

Le captage et le stockage du carbone est un processus au cours duquel le dioxyde de carbone est séparé des procédés ou des émissions de gaz d'une installation avant leur rejet, transféré de l'installation vers un site de stockage adapté et introduit dans des formations géologiques souterraines où il est surveillé pour s'assurer qu'il ne s'échappe pas dans l'atmosphère. Le flux de dioxyde de carbone est également parfois injecté dans d'anciens puits de pétrole pour permettre d'extraire des réserves de pétrole supplémentaires.

Tableau 2 : Structure de la cible par secteur et type d'installation

	STRICTE	PLUS STRICTE	ENCORE PLUS STRICTE
Secteur	Installations existantes 18% / 2% à partir de 2010	Nouvelles installations en exploitation à partir de 2004 ou ultérieurement Période de rodage de 3 ans Amélioration continue de 2%	Exigences supplémentaires pour les nouvelles installations EN exploitation à partir de 2012 ou ultérieurement
Sables bitumineux	Comme ci-dessus	Norme relative au combustible propre pour chaque procédé d'exploitation pour exploitation in situ, et valorisation basée sur le gaz naturel incitation pour le captage et le stockage du carbone jusqu'en 2018	Cible basée sur le captage et le stockage du carbone pour in situ et valorisation en vigueur en 2018
Électricité	Comme ci-dessus	Norme relative au combustible propre pour chaque combustible charbon, gaz, et mazout incitation pour le captage et le stockage du carbone jusqu'en 2018	Cible basée sur le captage et le stockage du carbone pour le charbon en vigueur en 2018
Raffinage du pétrole, produits chimiques et engrais	Comme ci-dessus	Norme relative au combustible propre pour chaque procédé d'exploitation basée sur le gaz naturel incitation pour le captage et le stockage du carbone jusqu'en 2018
Pétrole et gaz en amont, gazoducs, potasse	Comme ci-dessus	Norme relative au combustible propre pour chaque procédé d'exploitation basée sur le gaz naturel
Bouletage du minerai de fer, chaux, fer et acier, titane, pâtes et papiers, aluminium-alumine, ciment, fusion des métaux communs	Comme ci-dessus	Technologie propre à chaque procédé d'exploitation

Des quantités importantes de dioxyde de carbone peuvent être captées et stockées au Canada. Le rapport récemment publié par le groupe de travail de l'initiative écoÉNERGIE portant sur le captage et le stockage du dioxyde de carbone estime que, à l'échelle du Canada, le volume de dioxyde de carbone captable pourrait équivaloir au tiers, voire à la moitié des émissions de gaz à effet de serre projetées en 2050.⁶  Les estimations d'Environnement Canada et des travaux entrepris pour le gouvernement de l'Alberta démontrent qu'il serait possible de capter et de stocker annuellement de 50 à 55 Mt de dioxyde de carbone d'ici 2020.

Il s'agit d'une technologie essentiellement rentable lorsqu'elle concerne de gros volumes de dioxyde de carbone, comme ceux émis par les installations de sables bitumineux ou de production d'électricité, et lorsqu'elle est introduite dans les nouvelles installations, bien qu'il soit possible de l'adapter à des installations existantes. Ainsi, le gouvernement a l'intention de fixer des cibles basées sur le captage et le stockage du carbone pour les usines de valorisation et pour les installations in situ du secteur des sables bitumineux ainsi que pour les nouvelles installations de production d'électricité alimentées au charbon, entrant en exploitation en 2012 ou à une date ultérieure. Les cibles s'appliqueront en 2018. Les cibles exactes seront fixées lors de l'élaboration du règlement proposé. Les émissions d'une installation règlementée qui seront captées et stockées, seront considérées comme des réductions d'émissions. En 2020, l'application de ces cibles devrait entraîner une réduction supplémentaire de 30 Mt par rapport à celles prévues par le cadre réglementaire principal.

4.7 Électricité propre

Le secteur de l'électricité est celui qui contribue le plus largement aux émissions industrielles de gaz à effet de serre et cela continuera d'être le cas après l'entrée en vigueur du règlement. Le gouvernement fédéral formera un groupe de travail sur l'électricité propre pour travailler avec les provinces et l'industrie afin d'obtenir une réduction additionnelle de 25 mégatonnes dans le secteur de l'électricité d'ici 2020.

Des mesures particulières pourraient comprendre, notamment :

• l'élaboration d'un réseau est-ouest de transport d'énergie électrique et d'un câble sous-marin sur la côte atlantique;
• l'élaboration de projets hydroélectriques importants comme celui de Peace River C et du cours inférieur du fleuve Churchill;
• l'introduction de nouveaux réacteurs nucléaires; et
• le retrait des installations de production d'électricité par combustibles fossiles à la fin de leur durée de vie utile.

Si cette coopération entre les gouvernements des provinces et les compagnies d'électricité s'avère impossible, le gouvernement fédéral étudiera d'autres possibilités afin d'atteindre cet objectif, notamment l'élaboration de règlements si nécessaire.

4.8 Cogénération

Le cadre réglementaire d'avril 2007 est muet sur la façon de traiter la cogénération. Il s'agit de la production simultanée de chaleur (ou de vapeur) et d'électricité par la même source de combustible. Il peut en résulter une réduction globale des émissions par rapport à la seule production séparée de chaleur ou d'électricité. On vise ici à inciter les installations à la cogénération à rendement élevé.

Pour tenir compte des gains d'efficacité qu'elle permet, les cibles de réduction des installations cogénératrices seraient basées sur un niveau de référence modifié correspondant aux niveaux d'émissions en cas de production séparée d'électricité ou de chaleur. Les émissions attendues provenant de la production de chaleur seraient fondées sur celles d'une chaudière à vapeur ordinaire et autonome ayant une efficacité de fonctionnement de 80 %. Par rapport à cette référence fictive, les installations existantes se verraient assigner en 2010 une cible de réduction d'intensité qui serait de 18 % pour l'intensité liée à la production de chaleur et une amélioration continue annuelle de 2 % par la suite.

Les émissions attendues provenant de la production d'électricité seraient fondées sur l'intensité des émissions d'une centrale autonome au gaz naturel de production électrique à cycle mixte, soit 0,418 t/MWh. Il n'y aurait pas de cible de réduction d'intensité pour la production d'électricité.

Cette structure reconnaît les gains d'efficacité attribuables à la cogénération et incite nettement les installations à investir en cogénération en abaissant les cibles en conséquence.

4.9 Autre élaboration de la cible

L'approche finale relative aux cibles pour les émissions industrielles de gaz à effet de serre démontre également les situations uniques de plusieurs secteurs, à l'intérieur même des paramètres généraux du cadre réglementaire.

Pour le secteur du ciment, une définition élargie de la production sera appliquée afin d'inciter ses acteurs à utiliser les déchets provenant d'autres industries à la place du clinker, qui génère beaucoup d'émissions.

Dans le secteur du raffinage du pétrole, il est difficile de définir la production étant donné que les raffineries fabriquent une grande variété de produits. La possibilité d'utiliser l'Indice d'intensité énergétique Solomon (possédé par un tiers) pour calculer l'intensité des émissions de gaz à effet de serre d'une installation sera envisagée, en vue de son utilisation si elle s'avère réalisable et pratique.

Une cible d'intensité des émissions sera établie pour les émissions d'oxydes nitreux provenant de la production d'acide adipique et elle tiendra compte des mesures d'action précoce volontaires prises par l'industrie avant la mise en oeuvre de tout règlement.

Les émissions fugitives involontaires de méthane provenant de sources telles que les fuites dans l'équipement et le stockage dans les secteurs du pétrole et du gaz en amont et des sables bitumineux ainsi que dans les installations de transport, de distribution et de stockage du gaz naturel, n'ont pas été identifiées comme étant des sources couvertes dans le cadre réglementaire d'avril 2007. Les exigences de réduction de ces sources seront mises en oeuvre par des codes de pratique réglementés; ainsi, des dispositions mettant en place les meilleures pratiques en matière de technologie et d'exploitation seront ajoutées à la réglementation. Ces réductions seront comptabilisées en dehors des activités réglementées. Cette approche est cohérente avec les exigences proposées pour les émissions de polluants atmosphériques provenant des mêmes sources pour ces installations.

Le secteur des engrais fait face à des défis particuliers liés à sa dépendance à l'égard de la matière première utilisée (le gaz naturel), à la concurrence internationale féroce, à sa faible capacité à répercuter les coûts, et aux risques élevés de délocalisation à l'extérieur du Canada. Pour relever ces défis, une équipe de deux personnes, composée d'un député et d'un représentant de l'industrie, sera mise en place; son mandat consistera à élaborer des options pour déterminer une approche pour les cibles qui soit cohérente avec le cadre réglementaire en général.

5. Version finale du Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre : mécanismes de conformité

Les mécanismes de conformité sont conçus de façon à assurer l'intégrité environnementale du régime de réglementation, tout en donnant de la souplesse à l'industrie de manière à réduire les coûts de conformité et alléger les charges administratives.

Au moment de concevoir ces mécanismes, on a également tenu compte du besoin d'une liquidité suffisante dans le système d'échange de droits d'émission. Un marché florissant de droits d'émission aidera à garder à de bas niveaux le coût économique global des réductions d'émissions, tant pour l'industrie que pour l'ensemble de l'économie.

5.1 Fonds technologique

Le fonds technologique est un mécanisme de conformité clé. Au cours des premières années d'application du cadre réglementaire, l'industrie pourra, par ses contributions à ce fonds, s'acquitter dans une large mesure de ses obligations réglementaires. Par des contributions au taux établi et jusqu'à la limite prescrite, les entreprises seront en mesure d'obtenir des crédits à des fins de conformité.

La somme des contributions sera alors investie par le fonds dans des projets de technologies de réduction des émissions de gaz à effet de serre admissibles. Le fonds technologique se veut un encouragement à la conception et à l'application de telles technologies dans l'immédiat et à plus long terme.

Le progrès et l'innovation technologiques sont essentiels si on entend réaliser à long terme d'importantes réductions des émissions de gaz à effet de serre. Les nouvelles technologies, aux stades tant de l'expérimentation que de la mise en oeuvre, sont le moyen de transformer la production industrielle au Canada et d'opérer de larges réductions des émissions. Avec beaucoup de ces technologies prometteuses, on se heurte cependant à des entraves techniques, financières ou opérationnelles en matière de développement et de déploiement. Le fonds serait un grand moyen de vaincre ces obstacles et de faciliter la diffusion de technologies de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans toute l'industrie.

Le double rôle du fonds technologique comme mécanisme de conformité et moyen d'incitation technologique en détermine la conception. De plus, ce fonds respectera le principe de base de sa conception voulant qu'il n'y ait pas de transferts interrégionaux de richesse.

5.1.1 Crédits du fonds : taux et limite des contributions et utilisation

Le taux de contribution augmente avec le temps, alors que le plafond diminue, comme on peut le voir à la section 2.1 et à la figure 1. C'est qu'on veut pour les entreprises un certain degré de certitude quant aux coûts dans les premières années du régime. Au gré de son mûrissement, ce mécanisme sera progressivement remplacé par d'autres options de réduction des émissions comme les mesures internes de réduction, et de façon plus importante, les échanges de droits d'émission par l'entremise d'un marché de carbone.

Figure 1. Taux et limite des contributions au fonds technologique en dollars par tonne d'équivalent de dioxyde de carbone (CO₂e) pour le volet du déploiement, 2010-2018

La limite de contribution est le maximum de crédits auquel une entreprise est admissible pour ses contributions au fonds de l'année. Elle est en fonction du pourcentage de l'obligation réglementaire de chaque entreprise pour l'ensemble de ses installations (soit son obligation de réduction d'émissions) pour une année donnée, celle-ci étant exprimée en tonnes d'équivalent-CO₂ (70 p. 100 en 2010, par exemple).

L'accès aux 5 Mt supplémentaires de crédits disponibles tous les ans, sous le volet recherche et développement du fonds, sera réparti proportionnellement à la part d'une entreprise dans l'obligation réglementaire totale des secteurs réglementés de l'industrie. Ainsi, une entreprise dont l'obligation réglementaire représenterait 0,1 p. 100 de toute l'obligation pourrait par ses contributions recevoir des crédits jusqu'à 5 000 tonnes. Les crédits du volet s'ajouteraient aux crédits disponibles par le volet déploiement et infrastructure.

5.1.2 Conception du fonds : contributions et investissements

Les entreprises pourront contribuer au fonds technologique et percevoir des crédits selon le taux et la limite de contribution de l'année en question.

Le fonds sera conçu comme un portefeuille de placement. En d'autres termes, il serait appelé dans ses décisions d'investissement à maximiser les rendements définis cette fois en termes de réductions d'émissions. Le portefeuille tout entier devra démontrer que les émissions ont été réduites dans un horizon de 10 ans. De la sorte, on pourrait viser un équilibre entre les projets devant mener à des réductions d'émissions plutôt certaines, mais modestes, et les projets où il y a plus d'incertitude en la matière.

La majorité des investissements iront à des projets offrant à court terme un fort potentiel de réduction des émissions de gaz à effet de serre par l'entremise des contributions apportées au volet déploiement et infrastructure du fonds. Cette composante du fonds technologique pourrait également aider à financer des projets permettant de réaliser tout le potentiel de réduction de technologies proches de leur implantation.

Les projets viseront une grande diversité de technologies. Une partie des investissements, notamment par le volet recherche et développement du fonds, seront destinés à appuyer la création de technologies de transformation devant mener à des réductions d'émissions à moyen et à long terme.

On aménagera le portefeuille en fonction de ces grandes considérations. À son tour, la sélection des projets sera régie par des principes d'équité et de transparence. Ainsi, le fonds pourrait lancer des demandes de propositions précisant les critères sur lesquels les promoteurs des projets seraient évalués.

Dans le cas des projets proches de l'extrémité de déploiement du spectre technologique, le fonds technologique revendiquera la réduction des émissions découlant de la réalisation d'un projet jusqu'au plein amortissement de son investissement, et le nombre de tonnes requises sera proportionnel au coût du projet.

Des règles rigoureuses de surveillance, de vérification et de déclaration s'appliqueront, de sorte qu'on puisse bien rendre compte du rendement tant des projets que du fonds technologique dans l'ensemble.

5.1.3 Investissements certifiés au préalable

Une alternative à la contribution directe au fonds technologique, sera l'option des investissements certifiés au préalable, à laquelle une entreprise sera admissible à des crédits pour des investissements directs dans des projets de transformation et de grande ampleur, au sein même de l'entreprise, ou conjointement avec d'autres entreprises, choisis d'un menu établi par le gouvernement fédéral.

Le taux de contribution du fonds technologique sera applicable aux investissements certifiés au préalable, tout comme les critères et les autres exigences, dont les règles d'appartenance.

Pour faciliter la mise en oeuvre du captage et du stockage du carbone dans les secteurs des sables bitumineux et de la production d'électricité à base de charbon, ainsi que dans les autres secteurs ayant le potentiel pour utiliser de tels projets de captage et le stockage du carbone, le gouvernement entamera des discussions avec l'industrie, et les gouvernements de l'Alberta et de la Saskatchewan afin de certifier au préalable des projets de captage et de stockage du carbone. Le recours à de tels investissements certifiés au préalable fera en sorte que les fonds provenant des secteurs, tel que celui du pétrole et gaz en amont, seront consacrés à des réductions d'émissions dans ces secteurs.

De plus, étant donné le potentiel du captage et stockage de carbone pour la réduction des émissions, et afin d'encourager l'investissement dans de tels projets, des contributions allant jusqu'à 100 p. 100 de l'obligation réglementaire d'une entreprise seraient admissibles aux crédits jusqu'en 2018, pour de tels projets certifiés au préalable. Cette disposition se limitera aux entreprises des secteurs qui peuvent utiliser directement la technologie de captage et stockage du carbone des secteurs suivants : les sables bitumineux, l'électricité, les produits chimiques, les engrais et le raffinage du pétrole.

5.1.4 Reconnaissance d'autres fonds

Des contributions à d'autres fonds répondant à toutes les exigences nécessaires pourraient être agréées dans le cadre réglementaire : notamment, des contributions à des fonds provinciaux compatibles. Comme pour le fonds fédéral, l'entreprise qui contribue à un tel fonds serait admissible aux crédits selon le taux et la limite fixés pour les contributions.

La décision de reconnaître un autre fonds appartiendra au gouvernement fédéral. Par souci d'uniformité nationale, les autres fonds seraient tenus d'appliquer un mandat et des critères équivalents à ceux du fonds technologique.

5.2 Système de crédits compensatoires

Le système canadien de crédits compensatoires est conçu non seulement pour donner de la souplesse aux secteurs réglementés en matière de conformité, mais aussi pour encourager des réductions ou des suppressions supplémentaires réelles, vérifiables des émissions nationales de gaz à effet de serre dans les activités non réglementées. C'est ainsi que ces derniers pourront contribuer à la réalisation de l'objectif national canadien d'une réduction de 20 p. 100 pour 2020 des émissions de gaz à effet de serre de 2006.

Le système de crédits compensatoires encouragera donc tous les secteurs de l'économie à réduire leurs émissions.

On trouvera plus de détails sur la conception du système de crédits compensatoires dans le document d'accompagnement, Prendre le virage: Système canadien de crédits compensatoires pour les gaz à effet de serre.⁷ Vous trouverez ci-dessous une description générale de ce système .

Les principes suivants régiront sa conception :

• Les projets de crédits compensatoires doivent réaliser des réductions ou des suppressions et offrir un net avantage pour l'environnement.
• Les réductions ou suppressions doivent se dérouler au Canada.
• Le système fera la promotion de projets dans le plus grand nombre possible de secteurs et de types de projets.
• Il doit être le plus simple et le plus rentable possible à administrer et le fardeau administratif imposé aux participants doit être réduit au minimum.
• Le système s'inspire de l'expérience de projets pilotes au Canada et de ce qui se fait dans d'autres juridictions.

On envisagera de reconnaître les réductions en provenance des États-Unis, une fois que ce pays disposera d'un régime de réglementation et que des échanges d'émissions entre les deux pays seront praticables. Un bon exemple d'émissions qui pourraient être sujettes à de telles dispositions, est celles stockées par le projet CO₂ Weyburn-Midale.

Par souci d'intégrité environnementale dans le système, il est essentiel que les réductions ou les suppressions par les projets de crédits compensatoires soient réelles, supplémentaires, vérifiables et uniques.

Il y a plusieurs aspects au critère de la supplémentarité :

• les réductions ou suppressions doivent aller au-delà d'un point de référence;
• elles doivent être excédentaires à l'ensemble des exigences juridiques fédérales, provinciales, territoriales et régionales, y compris celles du règlement décrit dans ce cadre réglementaire;
• elles doivent être au-delà de ce qui est attendu d'autres mesures incitatives des gouvernements provinciaux et territoriaux ou du gouvernement fédéral relatives aux changements climatiques;
• sont seuls admissibles les projets qui ont commencé à réaliser leurs réductions ou leurs suppressions d'émissions après le 1^er janvier 2000;
• seules les réductions ou suppressions réalisées après le 1^er janvier 2008 peuvent donner lieu à une attribution de crédits.

Comme certains types de projets de réduction ou de suppression des gaz à effet de serre accroissent les émissions de polluants atmosphériques, on pourra exiger des promoteurs qu'ils déterminent et traitent ces effets négatifs. Le gouvernement du Canada entend combattre à la fois les gaz à effet de serre et les polluants atmosphériques et, par de telles mesures, il s'assurera qu'on réduit l'ensemble des émissions dans l'atmosphère.

Environnement Canada est chargé des travaux initiaux de conception et de mise en oeuvre du système. Ainsi, le programme pourra être lancé rapidement et des comptes pourront aussi se rendre grâce à une surveillance exercée directement par le gouvernement. Dans les 18 mois à 2 ans d'application initiale, celui-ci prendra en charge tous les frais d'exécution et n'imposera pas de frais d'utilisation.

Le secteur privé aura un rôle appréciable à jouer, notamment en concevant des modes de quantification des types de projets à faire approuver par le gouvernement, en mettant des projets à exécution, en vérifiant, sous surveillance fédérale, les réductions ou les suppressions d'émissions et en fournissant une infrastructure et des services pour les échanges de crédits.

5.3 Mécanisme pour un développement propre

Le cadre réglementaire d'avril 2007 explique que, dans des limites qui sont de 10 p. 100 de l'obligation réglementaire de chaque entreprise, on pourrait utiliser certains crédits du Mécanisme pour un développement propre du Protocole de Kyoto à des fins de conformité à la réglementation nationale. Des règles strictes ont été établies pour reconnaître les réductions d'émissions dans certains types de projets. Tous les projets doivent être rigoureusement vérifiés par des tiers agréés et révisés par souci d'intégrité du système par le Comité exécutif du Mécanisme pour un développement propre.

En permettant de faire valoir les crédits du Mécanisme pour un développement propre à des fins de conformité, on donne davantage aux entreprises le choix des moyens de se conformer à la réglementation et on accroît la liquidité sur le marché en abaissant les coûts de conformité. Que l'utilisation de ces crédits soit limitée à des fins de conformité sera, toutefois, la garantie que, dans leur vaste majorité, les réductions des émissions auront bel et bien lieu au Canada.

Certaines préoccupations ont été exprimées selon lesquelles autoriser les projets de réduction du HFC-23 à se qualifier pour les crédits du Mécanisme pour un développement propre risquait, par un effet pervers, d'inciter à augmenter la production de HCFC-22, qui est une substance appauvrissant la couche d'ozone. Ce problème a été largement réglé par la décision prise dans le cadre du Protocole de Montréal en septembre 2007 de lancer une phase d'élimination accélérée des HCFC dans les pays en développement d'ici 2015. En outre, lors de la réunion de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques en décembre 2007, qui s'est tenue à Bali, il a été convenu que le Mécanisme pour un développement propre ne devait pas provoquer de hausses de la production de HCFC-22.

Tous les crédits de projets du Mécanisme pour un développement propre seront recevables à des fins de conformité sauf les crédits liés aux projets de puits forestiers. Ces derniers sont temporaires suivant les règles du Protocole de Kyoto. Cela signifie qu'ils doivent être renouvelés à intervalles réguliers. Inclure les crédits liés aux projets forestiers aurait rendu le système national plus complexe sans réduire de beaucoup les coûts de la conformité que doit assumer l'industrie réglementée.

5.4 Crédit pour des mesures d'action précoce

Les entreprises dans plusieurs secteurs ont fait des efforts au cours de la dernière décennie pour réduire leurs émissions. Le Crédit pour des mesures d'action précoce vise à compenser l'inconvénient auquel pourrait faire face une installation réglementée d'avoir pris des mesures de réduction des gaz à effet de serre avant même que le régime réglementaire n'ait été établi.

On attribuera ainsi ponctuellement 15 Mt de crédits pouvant être mis en réserve ou échangés en reconnaissance des réductions de gaz à effet de serre réalisées par les entreprises qui seront soumises au règlement à venir en 2010. Ces mesures ont dû être établies entre 1992 et 2006 en raison d'un changement relatif au processus ou d'améliorations apportées aux installations.

On trouvera plus de détails dans le document d'accompagnement sur les critères d'admissibilité et autres exigences du programme de Crédit pour des mesures d'action précoce, Prendre le virage: Programme canadien de crédit pour des mesures d'action précoce⁸. Vous trouverez ci-dessous une description générale de ce programme :

Le programme de crédit pour des mesures d'action précoce est régi par les principes suivants :

• Simplicité et rentabilité : Le programme devra coûter le moins possible au gouvernement et à l'industrie tout en tenant compte du degré de rigueur nécessaire.
• Égalité : Les installations qui souhaitent voir reconnaître leurs mesures bénéficieront des mêmes chances et toutes les demandes subiront le même processus d'évaluation.
• Transparence : Les règles du programme, les directives techniques et l'approche permettant de prendre des décisions relatives à l'attribution seront clairement présentées et mises à la disposition de toutes les parties intéressées.
• Uniformité : Les décisions prises dans le cadre de l'élaboration, par exemple sur les directives techniques l'évaluation des soumissions seront aussi uniformes que possible à l'échelle des secteurs.

5.4.1 Admissibilité

Une mesure de réduction des émissions de gaz à effet de serre est admissible à titre de mesure d'action précoce dans les conditions suivantes :

• elle a diminué les émissions d'un ou plusieurs des gaz à effet de serre suivants : dioxyde de carbone, méthane, oxyde nitreux, hydrofluorocarbures, perfluorocarbures ou hexafluorure de soufre;
• elle a été prise dans une installation qui respecte l'une des « définitions d'installation » décrites dans les annexes 5 à 14 et 16 à 19 de l'Avis concernant la déclaration de l'information sur les polluants atmosphériques, les gaz à effet de serre et d'autres substances pour l'année civile 2006 du 8 décembre et dont les émissions provenant de l'installation ou la capacité de l'installation dépassent les seuils minimaux précisés dans la Section 4.2 ci-dessus;⁹
• elle a entraîné des réductions initiales à partir de 1992, ou après, qui se sont poursuivies au moins jusqu'au 31 décembre 2006;
• elle consistait en des réductions supplémentaires en ce sens qu'elles étaient au-delà des émissions dans le cours normal de l'exploitation au moment où la mesure a été adoptée.

Une mesure de réduction des gaz à effet de serre est inadmissible à titre de mesure d'action précoce dans les conditions suivantes :

• elle a été entreprise pour répondre à une obligation juridique avec une date et une cible définies;
• elle est le résultat d'un programme incitatif fédéral, provincial ou territorial pour lutter contre les changements climatiques autre qu'une déduction pour amortissement accéléré;
• elle fait partie d'une amélioration standard s'alignant sur les changements qui se produisent généralement au sein de l'industrie;
• elle est le résultat d'une réduction des activités de production ou d'une fermeture;
• elle est mise en oeuvre à l'extérieur des limites de l'installation.

5.4.2 Attribution et octroi de crédits pour des mesures d'action précoce

Avant toute attribution de crédits, on arrêtera et communiquera à tous les intervenants des critères clairs d'admissibilité à ceux-ci. Une preuve que les exigences admissibles sont respectées doit être fournie et mise à disposition aux fins de vérification.

Comme on le précise dans le cadre réglementaire d'avril 2007, si les réductions répondant aux critères d'admissibilité sont de plus de 15 Mt, les crédits seront attribués au prorata. Si elles sont de moins de 15 Mt, on attribuera au maximum un crédit par tonne de réduction. Il n'y aura pas d'attribution préalable de crédits à des secteurs ou à des régions en particulier. En limitation des crédits annuels, on émettra pour 5 Mt de crédits dans chacune des années 2010, 2011 et 2012. On répartira également sur les trois ans les crédits à tout demandeur accepté.

Il revient aux entreprises qui ont pris des mesures d'action précoce de préparer leurs demandes. Pour ce faire, elles doivent établir la référence, chiffrer les réductions admissibles et produire des preuves à l'appui. Une vérification par une tierce partie des réductions revendiquées sera requise. Pour la réception des crédits, les demandeurs acceptés seront tenus de créer dans le système un compte qui servira à contrôler la propriété des diverses unités à des fins de conformité. On prévoit commencer le processus de demande au printemps 2008, et prendre une décision quant aux droits aux crédits à l'été 2009.

6. Transition vers des plafonds fixes d'émissions

Dans l'Avis d'intention d'élaborer et de mettre en oeuvre des règlements et d'autres mesures pour réduire les émissions atmosphériques¹⁰ publié en octobre 2006, le gouvernement a indiqué son intention de passer de cibles de réduction de l'intensité des émissions à des plafonds d'émissions fixes au cours de la période de 2020 à 2025. Le gouvernement prévoit toujours mettre en place cette transition.

Le système de plafonds fixes se fondera sur l'objectif national d'une réduction absolue de 20 p. 100 des émissions de gaz à effet de serre par rapport au niveau de 2006 d'ici 2020. Le niveau du plafond imposé aux émetteurs industriels sera influencé par les résultats de l'application des cibles relatives au système d'intensité des émissions.

Aussi, toute décision prise au Canada concernant la transition à un régime de plafonds fixes pour les émissions de gaz à effet de serre, prendra en considération les mesures prises par les autres pays, notamment celles des États-Unis afin de pouvoir établir un système nord-américain d'échange des émissions une fois que les États-Unis auront établi leur propre système réglementaire sur les gaz à effet de serre.

7. Les conséquences économiques du règlement sur les émissions industrielles

7.1 Répercussions du cadre réglementaire

L'analyse effectuée par Environnement Canada indique que le cadre réglementaire pour les émissions industrielles et les mesures pour contrôler les émissions fugitives de gaz à effet de serre auront pour conséquence de réduire directement les émissions industrielles de 145 Mt en dessous des seuils du cadre de référence d'ici 2020. En outre, des investissements de capitaux provenant du fonds technologique devraient produire un courant supplémentaire de réductions indirectes de l'ordre de 20 Mt par an dans ce même échéancier. Les réductions dues aux investissements du fonds technologique devraient se réaliser en grande partie grâce aux occasions créées à la fois au sein et hors des secteurs réglementés. Ces occasions comprennent, par exemple, l'accès à l'infrastructure du captage et du stockage du carbone par des industries non réglementées dans les régions productrices de pétrole au Canada, et la diffusion de l'efficacité énergétique et d'autres technologies par des industries réglementées dans l'économie.

En somme, le cadre réglementaire devrait produire environ 165 Mt de réductions directes et indirectes du secteur industriel d'ici 2020, c'est-à-dire une réduction d'environ 37 % des niveaux projetés ou de 21 % des niveaux de 2006, Cela n'inclut pas les 25 Mt additionnels de réductions prévues dans le secteur de l'électricité.

7.2 Répercussions économiques

En vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), le règlement proposé exigera d'importantes réductions des émissions de gaz à effet de serre de la part des plus gros émetteurs industriels au Canada. Ceci suggère que les secteurs industriels au Canada devront faire face à un coût interne pour les émissions, qui découlera des coûts supplémentaires auxquels ils devront faire face lorsqu'ils se conformeront au règlement. Ce coût offre un incitatif économique pour obtenir un meilleur rendement énergétique, passer à des sources d'énergie plus propres, le cas échéant, et mieux gérer les émissions de gaz à effet de serre provenant de sources hors combustion (telles les fuites et les déversements accidentels). Dans de nombreux cas, une nouvelle technologie et d'autres investissements seront nécessaires.

Une portion des coûts associés à ces investissements et aux changements dans les opérations sera transférée au public par les secteurs réglementés sous forme de prix plus élevés, ce qui changera dès lors les signaux de prix relatifs pour le reste de l'économie en faveur de choix de consommation et d'investissements vers des technologies peu polluantes.

Les Canadiens peuvent donc s'attendre à subir des coûts non négligeables en vertu de ce cadre réglementaire. Par ailleurs, ces coûts représentent un bon équilibre entre les résultats environnementaux et des répercussions économiques gérables.

Pour la majorité des Canadiens et pour les entreprises en dehors des secteurs réglementés, ces coûts se signaleront par l'augmentation des prix de l'énergie, en particulier pour l'électricité et le gaz naturel. Toutefois, l'amélioration de la conservation et du rendement énergétique devrait limiter l'augmentation des prix. Le cadre réglementaire en lui-même ne devrait pas avoir de répercussions importantes sur les prix de l'essence à moteur, en raison des pressions sur la compétitivité des prix à l'échelle internationale.

Dans l'ensemble, notre analyse démontre que le cadre réglementaire aura des répercussions négatives mesurables sur le produit intérieur brut (PIB) réel du Canada. Ces répercussions seront marginales durant les cinq premières années mais augmenteront de façon progressive jusqu'en 2020. Elle montre également que ces répercussions ne dépasseront pas 0,5 % des niveaux projetés du PIB réel et cela pour chaque année entre 2010 et 2020. Le PIB réel sera donc marginalement affecté par le cadre réglementaire, mais continuera d'augmenter à bon rythme.

Certains secteurs industriels, plus particulièrement ceux qui sont les plus intensifs en carbone, seront plus affectés que les autres à court et à moyen terme. Les coûts pour ces industries découlent principalement du besoin d'accélérer leurs investissements vers un capital et des technologies à plus haut rendement énergétique et moins productifs de carbone, et cela avec des pertes de production possibles.

Dans son ensemble, le cadre réglementaire engendrera des coûts économiques réels mais gérables. Plus important encore, le cadre réglementaire brisera le lien entre les émissions de gaz à effet de serre de l'industrie et la croissance économique durable au Canada pour ces secteurs clés. Il procure également les fondements pour que le Canada rencontre son objectif national de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 20 p. 100 des niveaux de 2006 d'ici 2020. Des reseignements plus complets sur les hypothèses de modélisation sous-tendant cette analyse économique sont disponibles dans le document technique intitulé « Prendre le virage : Modélisation détaillée des émissions et des répercussions économiques ».

8. Prochaines étapes

La prochaine étape consistera à traduire en termes réglementaires cette version finale du Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de gaz à effet de serre. Le travail a commencé à ce sujet, et l'ébauche du règlement devrait être publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada à l'automne 2008 pour que le public puisse émettre des commentaires à son sujet. La version finale du règlement sur les émissions de gaz à effet de serre industrielles devrait être approuvée et publiée dans la Partie II de la Gazette du Canada à l'automne 2009, avec les dispositions du règlement relatives aux gaz à effet de serre entrant en vigueur, tel que prévu, le 1^er janvier 2010.

On modifiera la réglementation afin de tenir compte des polluants atmosphériques une fois que le cadre réglementaire correspondant aura été parachevé au printemps 2008. Il y aura en plus des exigences annuelles de déclaration en vertu de l'article 71 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) jusqu'à ce que les exigences réglementaires similaires soient en vigueur.

Les exigences de déclaration des émissions feront partie de la réglementation et seront élaborées par l'entremise de consultations avec les provinces et les territoires, l'industrie, et les organismes environnementaux. Les données seront gérées dans le cadre de l'initiative de déclaration à guichet unique en cours à Environnement Canada. De plus, on mettra en place à des fins de contrôle de conformité, des procédures de surveillance de l'appartenance et du prélèvement des unités de conformité.

Annexe 1

Consultations menées sur les aspects relatifs aux gaz à effet de serre dans le cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques

Consultations générales

Le 30 avril et les 1^er et 2 mai 2007, les agents d'Environnement Canada ont tenu trois séances d'information technique sur l'ensemble du cadre réglementaire à l'intention des représentants des provinces et territoires, de l'industrie et des organisations non gouvernementales des domaines de l'environnement et de la santé. Ces consultations visaient à valider les cibles par secteur pour les polluants atmosphériques, y compris la date d'entrée en vigueur, à mettre au point le cadre réglementaire applicable aux gaz à effet de serre, et à délimiter l'application du système de crédits compensatoires et l'administration du fonds technologique.

Deux réunions de consultations multipartites mettant particulièrement l'accent sur les mécanismes de conformité se sont déroulées le 31 mai et le 1^er juin 2007 à Montréal et les 4 et 5 juin 2007 à Vancouver.

Le 3 décembre 2007, un groupe de multi-intervenants réunissant des représentants de haut niveau de l'industrie et des organisations non gouvernementales a rencontré les représentants d'Environnement Canada pour discuter de la mise au point du cadre réglementaire.

En outre, d'autres consultations approfondies ont eu lieu, comme indiqué ci-dessous, dans le but de valider les cibles par secteur pour les polluants atmosphériques, y compris la date d'entrée en vigueur, de mettre au point le cadre réglementaire applicable aux gaz à effet de serre, et de délimiter la portée du système de crédits compensatoires et l'administration du fonds technologique.

Consultation des provinces et des territoires

Des consultations en profondeur sur l'ensemble du cadre réglementaire ont eu lieu avec les représentants des provinces et des territoires à Gatineau (Québec) du 22 au 24 mai 2007. Il y a aussi eu un certain nombre d'entretiens bilatéraux au niveau des fonctionnaires et au niveau ministériel avec les homologues provinciaux et territoriaux.

De façon générale, le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux ont convenu que le Comité de planification et de protection de l'environnement du Conseil canadien des ministres de l'environnement sera la grande tribune fédérale-provinciale-territoriale où discuter du cadre réglementaire.

Les membres du Comité de planification et de protection de l'environnement se sont rencontrés à quatre reprises pour discuter du cadre et ont tenu deux téléconférences. Des groupes de travail ont également été chargés de recueillir les avis des provinces et des territoires sur les éléments du cadre réglementaire.

Deux séances d'information, l'une en juin 2007 et l'autre en décembre, ont également été organisées à l'intention du Comité consultatif national de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement.

Consultation de l'industrie

Les agents d'Environnement Canada ont rencontré plusieurs fois des entreprises et des associations des secteurs visés de l'industrie. Au total, quelque 120 réunions ont eu lieu avec l'industrie entre mai et novembre 2007 sur les gaz à effet de serre et les autres éléments du cadre réglementaire.¹¹

Consultation des Autochtones

À la fin de novembre et au début de décembre 2007, quatre rencontres sur le cadre réglementaire ont eu lieu avec autant de groupes autochtones : l'Assemblée des Premières Nations, le Congrès des Peuples Autochtones, l'Inuit Tapiriit Kanatami et le Ralliement national des Métis.

Consultation des organisations non gouvernementales

Des consultations sur le cadre réglementaire auprès des organisations non gouvernementales des domaines de l'environnement et de la santé se sont tenues à Ottawa du 6 au 8 juin 2007, puis les 11 et 12 décembre 2007.

Consultations ministérielles

En mai, juin, septembre et octobre 2007, les ministres ont rencontré des chefs de la direction et d'autres dirigeants des principaux secteurs visés par la réglementation afin de discuter du cadre réglementaire proposé et de s'enquérir des vues de l'industrie.

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Notes :

1. L'ensemble complet des mesures figurant dans Prendre le virage est disponible à www.ecoaction.gc.ca/turning-virage/index-fra.cfm.
2. On peut consulter le cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques, notamment celles de l'industrie, d'avril 2007, à www.ecoaction.gc.ca/news-nouvelles/20070426-1-fra.cfm.
3. Specified Gas Emitters Regulation, règlement de l'Alberta 139/2007, disponible à http://www.qp.gov.ab.ca/documents/Regs/ 2007_139.cfm?frm_isbn=9780779728619.
4. Gazette du Canada, Partie I, Supplément, vol. 141, n^o 49, 8 décembre 2007 à gazetteducanada.gc.ca/partI/2007/20071208/ html/suppl-f.html.
5. D'autres juridictions ont tendance à utiliser pour mesurer ce seuil, soit la capacité physique, soit la valeur de l'investissement par rapport à la valeur du capital social existant.
6. L'avenir des énergies fossiles au Canada Captage et stockage du carbone : la voie à suivre, 9 janvier 2008, p. 2, disponible à www.nrcan-rncan.gc.ca/com/resoress/publications/fosfos/fosfos-fra.php.
7. Disponible au www.ec.gc.ca/default.asp?lang=Fr&n=7503&EBC-1.
8. Disponible au www.ec.gc.ca/default.asp?lang=Fr&n=7503&EBC-1.
9. Gazette du Canada, Partie I, Supplément, vol. 141, n^o 49, 8 décembre 2007 à l'adresse http://gazetteducanada.gc.ca/partI/2007/20071208/html/suppl-f.html
10. Disponible à canadagazette.gc.ca/partI/2006/20061021/pdf/g1-14042.pdf. (Format PDF, 708Ko)
11. Les rencontres qui ont eu lieu de mai à août ont notamment porté sur la validation des cibles de réduction des polluants atmosphériques qui figuraient dans le Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques d'avril 2007