Évaluation formative du Plan d’action pour les sites contaminés fédéraux

Rapport d’évaluation final

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1.0 Introduction

1.1 Contexte 

Le Plan d’action pour les sites contaminés fédéraux (PASCF) est un programme à frais partagés (entre le financement du PASCF et les gardiens des sites contaminés fédéraux) dont l’objectif vise à appuyer les gardiens fédéraux afin de résoudre les problèmes liés aux sites contaminés dont ils assument la responsabilité. Le Secrétariat du PASCF, situé dans les bureaux d’Environnement Canada, administre conjointement le programme avec le Secrétariat du Conseil du Trésor. Environnement Canada, Pêches et Océans Canada ainsi que Santé Canada assurent un soutien d’experts aux gardiens pour toute une série de questions liées aux risques potentiels pour l’environnement et pour la santé humaine que présentent les sites. En outre, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada fournit un soutien et des conseils aux gardiens relativement à la gestion de projet et aux technologies innovatrices. Les rapports sur l’efficacité du programme constituent l’un des principaux rôles du Secrétariat du PASCF.

En 1996, selon les estimations du Bureau du vérificateur général du Canada3, il y avait environ 5 000 sites contaminés fédéraux au Canada. En 2004, ce nombre est passé à 6 000. Dans le budget de 2004, le gouvernement fédéral s’est engagé à verser 3,5 milliards de dollars afin de résoudre les problèmes liés aux sites contaminés fédéraux, un montant équivalent au passif financier connexe consigné dans les Comptes publics à ce momentlà. On a aussi annoncé un montant additionnel de 500 millions de dollars dans le budget fédéral de 2004 relativement aux sites à responsabilité partagée.  

1.1.1 Objectifs du Plan d’action pour les sites contaminés fédéraux

Il incombe aux gardiens d’assurer la gérance des biens immobiliers fédéraux, y compris la responsabilité et l’obligation de rendre compte relatives à la gestion des sites contaminés. Le PASCF complète les activités de surveillance en cours concernant les sites contaminés et la priorité est accordée aux sites qui présentent les risques les plus élevés pour la santé humaine et l’environnement.   

Dans le cadre du PASCF, un régime de gestion uniforme a été établi afin de résoudre les problèmes liés aux sites contaminés fédéraux dans un délai de quinze ans. Les objectifs précis du programme du PASCF sont les suivants : 

1.1.2 Approche de l’exécution4

La présente section décrit les contributions du Secrétariat du PASCF, des ministères experts et des gardiens lors de l’exécution du PASCF. Il convient de noter que certains ministères ont des rôles multiples (p. ex., soutien d’experts et gardien).

Secrétariat du Plan d’action pour les sites contaminés fédéraux

Le Secrétariat du PASCF à Environnement Canada est responsable de l’administration du programme, y compris la direction et la coordination de son exécution, la coordination de l’examen des propositions et la gestion du processus de sélection des projets. Le Secrétariat du PASCF fait aussi le suivi des demandes de financement et des dépenses de projet et élabore des propositions d’affectation de fonds aux fins d’approbation par Comité directeur pour les SCF. Le Secrétariat du PASCF élabore les procédures visant à assurer une uniformité interministérielle dans la mise en œuvre du programme et offre aussi des services administratifs au Comité directeur pour les SCF et au GTGLC.  

La Division de la politique des biens immobiliers et du matériel du Secrétariat du Conseil du Trésor assure le respect des politiques sur la gestion des biens immobiliers fédéraux du Conseil du Trésor du gouvernement fédéral, y compris les sites contaminés fédéraux, administre et met à jour l’ISCF et aide le Secrétariat du PASCF à effectuer la surveillance et les rapports sur l’état d’avancement, à l’échelle du gouvernement, de la prise en compte des problèmes liés aux sites contaminés fédéraux financés par le PASCF.

Une base de données, soit l’Application interministérielle d’échange de données (AIED), est mise à jour à Environnement Canada, là où se trouve le Secrétariat du PASCF, alors que le Secrétariat du Conseil du Trésor effectue la mise à jour de l’autre base de données, soit l’Inventaire des sites contaminés fédéraux (ISCF). Environnement Canada a élaboré l’AIED en tant que base de données propre à un projet, dans laquelle un dossier est mis à jour pour tous les sites d’un projet précis. Cette base de données a pour but de faciliter l’échange d’information entre le Secrétariat du PASCF, les gardiens des sites contaminés fédéraux (ministères, organismes et sociétés d’État consolidées) et les ministères experts (Santé Canada, Environnement Canada, Pêches et Océans Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada). Dans l’AIED, les gardiens présentent de nouvelles demandes de financement de projet, mettent à jour leurs présentations déjà approuvées et font un compte rendu annuel de leurs projets financés par le PASCF. Selon les exigences de la politique du Conseil du Trésor, le Secrétariat du Conseil du Trésor affiche l’ISCF dans son site Web depuis l’an 2000. L’ISCF assure aux gardiens l’accès à un inventaire central dans lequel ils peuvent mettre à jour un dossier de tous les sites contaminés (y compris les sites qui ne sont pas financés par le PASCF) dont le gardien assume la responsabilité. 

Soutien d’experts5

Le Secrétariat du PASCF est aidé par quatre ministères experts, soit Santé Canada, Environnement Canada, Pêches et Océans Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, dont le rôle principal consiste à fournir des conseils techniques, une formation et une orientation aux gardiens. 

Environnement Canada, Santé Canada et Pêches et Océans Canada prodiguent des conseils au Secrétariat du PASCF afin d’élaborer et de promouvoir les pratiques exemplaires de sorte que les gardiens puissent adopter une approche nationale uniforme quant aux évaluations des risques pour l’environnement et la santé humaine. Ces trois ministères experts fournissent aussi des conseils propres à certains projets afin de permettre aux gardiens de prendre une décision finale concernant les activités de projets. Ces ministères élaborent aussi du matériel d’orientation et de la formation, contribuent à la compréhension et à la gestion des problèmes liés à l’environnement et à la santé humaine, établissent des liens avec leurs homologues provinciaux et territoriaux, au besoin, pour le compte des gardiens, et prennent part à des groupes de travail interministériels régionaux. En outre, ils prodiguent des conseils sur les approches en matière de gestion du risque, les stratégies de communication des risques, la sensibilisation du public, et sont appelés à fournir des connaissances et des renseignements d’experts en évaluation environnementale. Ces trois ministères remplissent aussi leur mandat respectif portant sur la conformité réglementaire.

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada assure à titre d’expert un soutien au programme par l’entremise de l’élaboration d’outils de gestion de projet, la diffusion de renseignements sur des technologies novatrices et des technologies utilisées dans certains projets ainsi que la liaison avec l’industrie. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada veille aussi à la coordination de prévisions des exigences relatives au projet et aux marchés d’approvisionnement afin d’appuyer les liens à d’autres priorités fédérales, et fournit des renseignements à l’industrie. De plus, ce Ministère administre un programme de prix et de reconnaissance concernant les pratiques exemplaires. 

Tous les ministères experts (Environnement Canada, Pêches et Océans Canada, Santé Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada) sont tenus de rédiger et de présenter au Secrétariat du PASCF un rapport annuel de leurs activités et leurs dépenses dans le cadre du PASCF. Ces rapports sont rendus disponibles aux fins d’examen par le GTGLC à l’automne.

D’autres ministères assurent un soutien au programme dans le cadre de leurs mandats actuels. Ressources humaines et Développement social Canada assure un soutien aux gardiens afin de leur donner des occasions de renforcer les capacités du secteur de l’industrie de l’environnement de gérer les risques dans les sites contaminés fédéraux, en plus de leur donner des occasions d’élaborer des synergies avec le programme gouvernemental sur le perfectionnement professionnel et l’emploi. Industrie Canada appuie les gardiens, spécialement Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, afin de faciliter la familiarisation et la collaboration entre les gardiens de sites contaminés et les fournisseurs de technologies d’assainissement, plus particulièrement en ce qui concerne l’introduction et l’avancement des technologies novatrices.

Gardiens

Jusqu’à présent, seize gardiens6 ont accès au financement du PASCF. Les gardiens qui demandent des ressources dans le cadre du programme du PASCF doivent :

1.1.3 Structure de gouvernance

Il existe de multiples composantes qui interagissent dans la structure de gouvernance du PASCF. Les principales composantes sont brièvement décrites cidessous. 

Comité directeur des sousministres adjoints pour les sites contaminés fédéraux : Le Comité directeur des sousministres adjoints pour les sites contaminés fédéraux (ciaprès le Comité directeur pour les SCF), coprésidé par Environnement Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor, assure le contrôle de la mise en œuvre du programme du PASCF. Le Comité directeur pour les SCF est responsable d’établir les priorités du projet, d’en surveiller l’état d’avancement et de formuler des recommandations sur le financement des projets du PASCF aux fins d’approbation du Conseil du Trésor. Le mandat du Comité directeur pour les SCF consiste à examiner et à approuver les propositions de projet du PASCF, selon les recommandations du GTGLC, et à recommander des affectations de fonds au Conseil du Trésor, suivant les critères de sélection du PASCF approuvés par le Conseil du Trésor. Le Comité directeur pour les SCF veille à ce que les fonds affectés au PASCF soient utilisés en vue de définir, de gérer et d’assainir les sites contaminés fédéraux d’une manière conforme à la Politique sur la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor.

Groupe de travail sur la gestion des lieux contaminés : Environnement Canada et le ministère de la Défense nationale assument actuellement la coprésidence du GTGLC, un comité de travail représentant tous les gardiens et les quatre ministères experts. Le GTGLC a été mis sur pied en 1995 afin d’examiner et de proposer une approche fédérale commune à la gestion des sites contaminés sous la garde fédérale et les questions connexes. Le GTGLC joue un rôle continu dans l’élaboration et la mise en œuvre du programme du PASCF, et ce, en contribuant à l’élaboration de procédures, d’outils et de directives, et d’autres extrants principaux du programme, en examinant les plans de financement proposés du programme et en formulant des recommandations sur le financement de projets au Comité directeur. Le GTGLC se réunit de huit à dix fois par année. En outre, le GTGLC met sur pied des sous-comités et des groupes de travail, au besoin, en vue d’examiner des questions scientifiques et techniques et d’assurer un soutien aux gardiens concernant les possibilités de liens à d’autres résultats socioéconomiques. Ces possibilités comprennent le perfectionnement professionnel, la formation et l’emploi des Canadiennes et des Canadiens et le développement technologique dans l’industrie de l’environnement.

Groupes de travail interministériels régionaux du PASCF : Les Groupes de travail interministériels régionaux (GTIR) existent dans les régions d’Environnement Canada afin de conseiller les gardiens relativement à la gestion des sites contaminés. Ils sont constitués de membres offrant un soutien d’experts et de personnel régional de surveillance des sites contaminés. Les GTIR fournissent de la formation aux gardiens ainsi qu’un accès aux conseils des ministères experts concernant la conformité, les incidences ou les risques pour l’environnement et la santé découlant des sites contaminés, des approches sur l’évaluation du risque ainsi que des conseils sur l’élaboration de plans d’assainissement/de gestion du risque de leurs sites; la priorité étant accordée aux projets financés dans le cadre du programme du PASCF.

1.1.4 Affectation de fonds

Le financement par le PASCF doit être utilisé pour réduire les risques et les dettes, examiner les sites contaminés potentiels et assainir et gérer les risques des sites qui exigent une attention. Les fonds du programme peuvent être utilisés aux fins d’évaluation des sites, d’assainissement/de gestion du risque, et d’activités de traitement et de maintien dans le but d’empêcher une augmentation du passif financier fédéral lié à ces sites. Environ 90 p. 100 du montant de financement annuel est acheminé aux projets et l’autre 10 p. 100 est affecté au soutien d’experts, à la gestion et à l’administration.

Dans le cadre du PASCF, on exerce des activités sur une base de coûts partagés avec les gardiens. Pour les projets, le financement provenant du PASCF représente les premiers 10 millions de dollars des coûts du projet selon un ratio de partage des coûts de 80/20 (financement par le PASCF/gardiens). Lorsque le total des coûts du projet dépasse 10 millions de dollars, le ratio de partage des coûts devient 90/10. Sous réserve de l’approbation du Conseil du trésor, des coûts de projet excédant 90 millions de dollars associés à certains sites exceptionnels peuvent être entièrement financés.

En outre, le programme financera les évaluations des sites selon un ratio de partage des coûts de 80/20 jusqu’à concurrence d’un financement de 25 millions de dollars par année, montant pouvant être rajusté à la discrétion du Conseil du Trésor.    

1.2 Portée et objectifs de l’évaluation

De janvier à avril 2007, le groupe de travail sur l’évaluation du programme du PASCF et des conseillers ont œuvré à la révision du modèle logique du PASCF et à l’élaboration de l’approche globale la plus appropriée pour l’évaluation du PASCF. Selon le consensus, l’approche d’évaluation formative doit tenir compte des éléments suivants :

1.2.1 Objectifs de l’évaluation 

L’évaluation formative est destinée à fournir des constatations à mi-chemin de l’initiative. Le principal objectif de l’évaluation formative consiste à fournir des renseignements sur la pertinence de la conception et de l’exécution du PASCF à une étape du cycle du programme où peuvent être effectués des changements ou des adaptations afin d’optimiser la probabilité de réussite dans l’atteinte des résultats visés. Comme second objectif, l’évaluation formative examinera la réussite préliminaire réalisée jusqu’ici relativement aux résultats immédiats et intermédiaires ainsi que les secteurs potentiels à examiner davantage dans l’évaluation sommative.    

1.2.2 Portée de l’évaluation

La portée de l’évaluation formative comprend tous les sites contaminés fédéraux et projets qui ont été définis, évalués et/ou traités au cours des exercices 2005-2006 et 2006-20077. Cette portée a été appliquée à toutes les méthodes d’évaluation, y compris l’examen des bases de données administratives actuelles, telles que l’ISCF et l’AIED.

Les questions de l’évaluation formative seront axées sur le Secrétariat du PASCF, tous les ministères experts et un échantillon de gardiens. Quatre des seize gardiens qui reçoivent présentement du financement à titre de gardiens ont été inclus dans la portée de l’évaluation formative. On a choisi ces quatre ministères afin d’assurer un niveau de champ d’application adéquat quant aux types de projets (évaluation, assainissement/gestion du risque, traitement et maintien) et quant à leur envergure (à partir d’un montant inférieur à 50 000 dollars à plus de 10 millions de dollars), et ceux-ci représentent ensemble 86 p. 100 du nombre des sites financés par le PASCF.  

Les ministères suivants ont participé à l’évaluation :

1.2.3 Enjeux et questions de l’évaluation 

Comme il est indiqué dans l’énoncé des travaux issu du cadre d’évaluation, l’évaluation formative comporte quatorze principales questions. Un enjeu principal ayant été examiné demeure la conception et l’exécution du PASCF qui consistent en dix questions dans le cadre de l’évaluation. En outre, l’accent a été mis sur l’enjeu de la réussite du PASCF à l’aide de quatre questions comprises dans l’évaluation. L’évaluation a examiné les questions précises suivantes : 

Enjeu : Conception et exécution du PASCF

Questions de l’évaluation

  1. Le modèle de gouvernance du PASCF est-il exhaustif, précis et pertinent dans le cadre d’une initiative horizontale? 
  2. Les rôles et les responsabilités sont-ils précis et appropriés dans le cadre d’une initiative horizontale telle que le PASCF? Qui a la responsabilité du programme? Existe-t-il un cadre de responsabilisation horizontal approprié?
  3. Dans quelle mesure le PASCF a-t-il été mis en œuvre comme il avait été prévu initialement? S’il n’a pas été mis en œuvre tel que prévu, quelle était la justification d’une mise en œuvre différente?
  4. Des processus décisionnels sont-ils en place afin de permettre de refléter les secteurs d’importance les plus élevés dans l’affectation des ressources (priorités)?
  5. Les risques sont-ils abordés d’une façon appropriée?
  6. Dans quelle mesure les activités et les extrants du PASCF sont-ils convenablement reliés aux résultats partagés et au mandat horizontal global?
  7. Tous les éléments du PASCF disposent-ils des ressources appropriées? 
  8. Le processus de financement appuie-t-il les objectifs du PASCF?
  9. L’évaluation du rendement est-elle suffisante? 
  10. Dans quelle mesure le PASCF a-t-il produit les principaux extrants comme prévu? (voir le modèle logique concernant les extrants précis prévus)  

Enjeu : Réussite du PASCF

Questions de l’évaluation

  1. Dans quelle mesure le PASCF a-t-il produit des résultats immédiats?
    1. Une augmentation du nombre de sites contaminés fédéraux des classes 1 et 2 pour lesquels des plans d’assainissement/de gestion du risque sont en cours d’élaboration ou ont été élaborés et/ou mis en œuvre.  
    2. Une plus grande fiabilité à l’égard de l’ISCF et des estimations du passif financier.
    3. Un portrait plus précis des sites contaminés fédéraux qui sont classés selon les risques pour l’environnement et la santé humaine.
    4. Une augmentation de la disponibilité des outils de gestion et de communication uniformes à l’échelle nationale, et de la sensibilisation à leur égard, afin de résoudre les problèmes liés aux sites contaminés fédéraux qui présentent les risques les plus élevés.
  2. Selon quelle probabilité le PASCF sera-t-il en mesure de réaliser les résultats intermédiaires prévus dans les délais indiqués? Quels seront les défis ou barrières prévus concernant la réalisation et/ou la démonstration de ces résultats intermédiaires? (se reporter au modèle logique concernant les résultats intermédiaires précis)
  3. À cette étape-ci, quels facteurs externes ont contribué au niveau de réussite du PASCF ou fait obstacle à sa réalisation? 
  4. Est-ce que des résultats imprévus, positifs ou négatifs, se sont produits en raison de l’exécution du programme? 
    1. Dans l’affirmative, de quelle façon les résultats ont-ils été traités? 
    2. Dans l’affirmative, dans quelle mesure ces résultats ont-ils rapport au PASCF en tant qu’initiative horizontale?


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3 Prière de se reporter au rapport du Bureau du vérificateur général de 1996 afin d’obtenir plus de détails.

4. L’annexe C présente le modèle logique du PASCF (à compter de 2007) qui indique les principales activités principales et les principaux extrants de chacune des trois composantes du PASCF, c’est‑à‑dire le Secrétariat du PASCF, le soutien d’experts et les gardiens ainsi que les résultats partagés immédiats, intermédiaires et à long terme.

5 CGRR du PASCF (2006)

6 Les seize gardiens sont : Agriculture et Agroalimentaire Canada; l’Agence canadienne d’inspection des aliments; l’Agence des services frontaliers du Canada; Service correctionnel Canada; Pêches et Océans Canada; le ministère de la Défense nationale; Environnement Canada; Santé Canada; Affaires indiennes et du Nord Canada; Les Ponts Jacques Cartier et Champlain Incorporée; la Commission de la capitale nationale; Ressources naturelles Canada; Parcs Canada; Travaux publics et Services gouvernementaux Canada; la Gendarmerie royale du Canada; Transports Canada.

7 Note: La portée comprend des projets qui ont débuté avant 2005.