Réponse d'Environnement Canada au document intitulé : « Projet d'organisme de réglementation de calibre mondial d'Environnement Canada : Évaluation » par Cary Coglianese
Introduction
Donnant suite à son engagement d'agir en qualité d'organisme de réglementation de calibre mondial (ORCM), Environnement Canada (EC) a mis en oeuvre une initiative visant à renforcer la façon dont il choisit, conçoit et met en oeuvre des instruments réglementaires (le « projet d'ORCM »). Des consultations menées à l’échelle du Ministère ont permis d’établir cinq critères qu’un ORCM applique systématiquement dans son travail. EC a ensuite mené une évaluation interne des activités de réglementation à l’aide de ces critères. Un plan d’action et une stratégie d’amélioration continue ont par la suite été élaborés en fonction des résultats de l’évaluation.
Le professeur Cary Coglianese, expert de renommée internationale en matière de politique réglementaire de l’Université de Pennsylvanie, a récemment examiné le projet d’ORCM. Le but consistait à fournir à EC le point de vue d’un expert externe sur le terrain et à confirmer l’orientation du projet, en plus de recueillir des suggestions qui pourraient étayer les efforts continus déployés en matière de réforme réglementaire.
Voici un résumé des conclusions du professeur Coglianese et la réponse d’EC à ses principales recommandations.
Résumé des conclusions
L’évaluation du professeur Coglianese se divisait en trois volets : les critères et le cadre du projet d’ORCM, le processus et la méthodologie, et le plan d’action. Dans l’ensemble, ses conclusions sont plutôt positives. Par exemple, il était d’accord sur le fait que les critères établis par EC définissent, de façon adéquate, ce que devrait être un organisme de réglementation de calibre mondial. Il a également conclu que le projet avait été mené d’une manière très méthodique, transparente et collaborative, que le plan d’action s’harmonise avec les activités d’EC et qu’il est susceptible de les améliorer.
Le professeur Coglianese a également formulé quatre principales recommandations afin de renforcer le projet :
- inclure la distribution équitable comme critère pour devenir un organisme de réglementation de calibre mondial;
- établir une distinction entre le rapport coût-efficacité et l’efficience;
- mettre davantage l’accent sur les problèmes plutôt que sur les processus et sur les résultats plutôt que sur les intrants;
- élaborer des mesures plus précises sur le rendement en matière de réglementation.
Réponse d'Environnement Canada
Environnement Canada remercie le professeur Coglianese pour son examen et reconnaît que cet examen constitue essentiellement d’une validation du projet d’ORCM par une tierce partie. Les constatations et les conclusions révèlent que les objectifs, les critères, les processus liés au projet d’ORCM, ainsi que les mesures qui en découlent, sont conformes aux meilleures pratiques réglementaires.
Plus précisément, EC souscrit à la conclusion selon laquelle le projet d’ORCM a été conçu et mis en oeuvre pour renforcer une culture organisationnelle qui s’engage à atteindre l’excellence en matière de réglementation et à apporter des améliorations continues. Selon le professeur Coglianese : « le projet d’ORCM illustre parfaitement le type de mesure systématique et répandue à l’égard de l’autoévaluation que chaque personne s’attend à trouver dans une entreprise dotée d’une forte culture d’amélioration continue.» Il a également appuyé le fait que le projet mette l’accent sur l’engagement du personnel comme critère essentiel à la communication de renseignements et au partage de points de vue sur le rendement d’EC, et aussi comme plateforme permettant de communiquer l’importance de l’amélioration continue.
EC apprécie les recommandations du professeur Coglianese et en tiendra compte dans le cadre de son engagement en matière d’amélioration continue et de réforme réglementaire. La réponse d’EC à ces recommandations est énoncée ci-dessous.
Inclure la distribution équitable comme critère pour devenir un organisme de réglementation de calibre mondial
La distribution équitable (c.-à-d. la distribution équitable des coûts et des avantages associés à une initiative) est un principe sous-jacent de notre constitution et il s’agit d’un facteur important pris en compte dans l’élaboration des politiques, y compris dans les processus réglementaires fédéraux au Canada. Toutefois, à l’heure actuelle, il s’agit d’un critère qui est difficile à définir, à mesurer et à rendre opérationnel. Il faut explorer ce concept davantage pour déterminer comment il peut être mis en pratique. EC continuera d’approfondir sa compréhension des effets distributifs dans le cadre de ses processus réglementaires.
Établir une distinction entre le rapport coût-efficacité et l’efficience
Environnement Canada utilise le terme « efficience » dans le cadre du projet d’ORCM pour faire référence au rapport coût-efficacité du programme (p. ex. concevoir le règlement afin d’atteindre un niveau donné de changement de comportement ou d’atténuation du problème tout en minimisant les coûts). Désormais, il sera important de distinguer ce concept des autres définitions de l’efficience, qui portent, par exemple, sur une répartition optimale des ressources ou des coûts.
Mettre davantage l'accent sur les problèmes plutôt que sur les processus et sur les résultats plutôt que sur les intrants
Au final, la pierre de touche d’un bon règlement est, en grande partie, l’atteinte de l’objectif prévu. L’accent doit être mis sur les résultats. Le projet d’ORCM d’Environnement Canada met toutefois l’accent à la fois sur le processus et sur les résultats, car un processus de réglementation de calibre mondial est important du fait qu’il interpelle les intervenants et permet d’obtenir à la fois le soutien et la confiance du public. Nous devons également tenir compte des indicateurs de processus, car le fait de se concentrer uniquement sur les résultats peut avoir pour effet de ne pas produire suffisamment de renseignements utiles afin d’orienter les décisions sur la conception des règlements.
Le fait de mesurer les résultats et de déterminer le degré auquel les mesures réglementaires entraînent des améliorations de ces résultats constitue un défi commun auquel font face les organismes de réglementation environnementale à l’échelle mondiale. Souvent, un long laps de temps s’écoule entre la mise en place d’une mesure et l’amélioration des conditions environnementales. De plus, il peut s’avérer difficile d’associer les améliorations à un règlement en raison de facteurs tels que la distance de déplacement des polluants émis par d’autres provinces ou pays.
EC s’engage à axer davantage son orientation sur les résultats environnementaux. Les initiatives réglementaires d’EC sont comprises dans le rapport ministériel annuel sur les indicateurs de durabilité, ce qui vient à l’appui de la Stratégie fédérale de développement durable, qui permet aux Canadiens et aux Canadiennes de consulter, à un seul endroit, les priorités du gouvernement en matière de durabilité environnementale et nos progrès vers l’atteinte de ces objectifs. Nous effectuons un suivi des résultats environnementaux, et nous mesurons les résultats de cette stratégie au moyen du programme des Indicateurs canadiens de durabilité de l’environnement (sans attribution directe). Le plan d’action à court terme du projet d’ORCM comprend également un engagement à rendre des comptes dans le rapport annuel sur la Loi canadienne sur la protection de l’environnement sur les résultats environnementaux au fil du temps pour les instruments réglementaires choisis.
Élaborer des mesures plus précises sur le rendement en matière de réglementation
Environnement Canada reconnaît qu’il est important d’utiliser des mesures plus précises sur le rendement en matière de réglementation (p. ex. l’examen de la qualité ou de la rigueur de l’analyse coûts-avantages en plus de la confirmation de l’utilisation de l’analyse coûts-avantages). Toutefois, nous avons sciemment décidé de faire un compromis sur la rigueur afin d’être en mesure de faire participer le Ministère et d’instaurer la dynamique sous-jacente au projet d’ORCM le plus rapidement possible.
Par conséquent, l’évaluation interne que nous avons effectuée reposait sur une combinaison de mesures générales et détaillées, et utilisait des mesures plus précises lorsque les renseignements étaient facilement accessibles. Par exemple, pour le critère de la transparence, en plus de confirmer que les consultations avaient bien été effectuées, les programmes réglementaires décrivaient en détail les intervenants consultés, la façon dont ils avaient été consultés, et à quelles étapes du processus ils avaient été consultés. Cette information a ensuite été évaluée afin de déterminer les pratiques exemplaires et les occasions d’amélioration.
Autres
Environnement Canada est, de manière générale, en accord avec les autres recommandations du rapport. Plus particulièrement, Environnement Canada approuve la nécessité de renforcer davantage la mesure du rendement et les examens a posteriori des règlements. Bien que l’évaluation interne effectuée dans le cadre du projet d’ORCM ait révélé qu’il s’agit là de forces présentes dans certains des règlements examinés, d’autres améliorations pourraient être apportées.
Par exemple, le plan d’action à court terme du projet d’ORCM renforcera les activités de mesure du rendement en améliorant la formation au sein du Ministère et en examinant la possibilité d’inclure des indicateurs économiques dans les plans d’évaluation et de mesure du rendement. En outre, le Plan d’action économique du gouvernement du Canada de 2012 propose de réduire les lourdeurs administratives à l’aide de la règle du « un contre un », qui exigerait des ministères et des organismes fédéraux l’abrogation d’un règlement existant pour chaque nouveau règlement mis en place. La mise en application de la règle exigera des organismes de réglementation qu’ils examinent l’efficacité des règlements existants au cours de leurs efforts visant à trouver un équilibre entre les nouveaux règlements et l’abrogation de ceux qui ne sont plus nécessaires.
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