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Évaluation de la quatrième phase du Plan d'action des Grands Lacs

Résumé

Résumé

Contexte

Au cours de l'exercice 2009 2010, la Division de l'évaluation de la Direction de la vérification et de l'évaluation d'Environnement Canada a commandé une évaluation de la quatrième phase du Plan d'action des Grands Lacs 2005 2010 pour les secteurs préoccupants (phase IV) (PAGL IV). Ce programme a été choisi à des fins d'évaluation avant l'expiration des conditions du programme à la clôture de l'exercice 2009 2010.

Le Plan d'action des Grands Lacs pour les secteurs préoccupants est l'élément premier de l'Initiative sur l'écosystème du bassin des Grands Lacs pour le gouvernement fédéral; Environnement Canada, en sa qualité de ministère responsable, prendra les mesures qui s'imposent pour assainir les secteurs préoccupants autour de la zone des Grands Lacs et s'acquitter de ses engagements nationaux pris dans le cadre de l'Accord sur la qualité de l'eau des Grands Lacs conclu avec les États Unis. La quatrième phase[1] du Plan d'action, le Plan d'action des Grands Lacs 2005 2010 pour les secteurs préoccupants, a été approuvée en 2005 et est assortie d'un budget de 40 millions de dollars (soit 8 millions de dollars par année sur cinq ans) pour assainir, protéger et conserver les secteurs préoccupants autour des Grands Lacs.

Voici les objectifs du PAGL IV :

  • Réaliser des progrès concernant les mesures fédérales[2] touchant huit secteurs préoccupants, à savoir la rivière Sainte‑Marie, la rivière Sainte‑Claire, Toronto et sa région, le port d'Hamilton, la baie Jackfish, la rivière Detroit, la rivière Niagara et Port Hope.
  • Parachever les mesures fédérales relatives à sept secteurs préoccupants, notamment Thunder Bay, la baie Nipigon, le havre Peninsula, la baie de Quinte, le port de Wheatley, le fleuve Saint‑Laurent et la rivière Spanish.

Pour atteindre ces objectifs, le Plan d'action des Grands Lacs 2005 2010 pour les secteurs préoccupants (phase IV) repose sur une approche écosystémique; en effet, les efforts de remise en état des secteurs préoccupants relevant du PAGL IV) sont axés sur des enjeux interreliés en matière d'environnement et de développement durable, en fonction des altérations d'utilisation bénéfique déterminées dans ces secteurs. Tel qu'il est décrit dans l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs (AQEGL), l'assainissement de chaque secteur préoccupant s'articule autour de plans d'assainissement.

Le financement du programme est affecté aux mesures d'assainissement (p. ex. la dépollution des sédiments, la remise en état de l'habitat), à la science (p. ex. l'évaluation et la surveillance de la santé de l'écosystème et du statut des altérations d'utilisation bénéfique), et à l'engagement/la gouvernance (p. ex. l'engagement des membres de la collectivité, le soutien aux comités des plans d'assainissement). Au cours du cycle de vie du programme, environ 40 projets scientifiques et de surveillance dirigés par des partenaires fédéraux, et plus de 200 projets de subventions et de contributions s'inscrivant dans le cadre du Fonds de durabilité des Grands Lacs ont été approuvés à des fins de financement.

Enjeux d'évaluation

L'évaluation couvre les activités du PAGL IV entre les exercices 2005 2006 et 2009 2010. Voici en quoi consistent les enjeux d'évaluation :

  • Pertinence : Le Plan d'action des Grands Lacs est'il toujours nécessaire? Sa quatrième phase Est'elle alignée sur les priorités du gouvernement fédéral? Est'elle compatible avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral?
  • Conception et exécution : L'élaboration de la quatrième phase du PAGL pour les secteurs préoccupants permet elle d'obtenir les résultats souhaités du programme?
  • Atteinte des résultats du programme : Dans quelle mesure les résultats escomptés pour le PAGL  IV ont'ils été atteints? Le programme aut'il eu des résultats inattendus (positifs ou négatifs)?
  • Efficience : La quatrième phase du PAGL permet elle la réalisation d'activités et la soumission de produits de la façon la plus efficiente?
  • Économie : La quatrième phase du PAGL produit elle les résultats souhaités de la façon la plus économique?

Méthodologie

Les données ont été recueillies aux fins de l'évaluation à l'aide de multiples sources. Celles ci comprenaient une étude des documents, un examen des dossiers des accords de subventions et de contributions du Fonds de durabilité des Grands Lacs (n=39), une analyse qualitative des dossiers de projets des partenaires fédéraux (n=21) ainsi qu'un total de 46 entrevues avec des gestionnaires de programmes ministériels et des partenaires fédéraux (n=11), des représentants du comité (n=10), des promoteurs de projets fédéraux (n=4), des promoteurs de projets du Fonds de durabilité des Grands Lacs (n=10), des candidats non retenus (n=4), des membres du comité des plans d'assainissement (n=4), et des experts internationaux ou universitaires sur l'assainissement des écosystèmes aquatiques (n=3). Les principaux défis de l'étude incluaient une dépendance à l'égard des sources de données internes et la disponibilité limitée des renseignements sur les activités du programme et des données financières sur le Plan d'action des Grands Lacs 2005 2010 pour les secteurs préoccupants (phase IV).

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Constatations de l'évaluation

Pertinence

Le PAGL IV demeure un programme pertinent qui permet au gouvernement fédéral de répondre au besoin continu d'assainissement et d'entretien des secteurs préoccupants des Grands Lacs. Bien que les récentes tendances liées aux conditions de l'écosystème des Grands Lacs soient variables, les sources historiques de stress, jumelées à de nouveaux défis, se traduisent par des conséquences négatives sur de nombreux secteurs des lacs. Les aspects environnementaux et les avantages socioéconomiques des Grands Lacs justifient l'existence du programme. L'opinion publique est en accord avec l'information scientifique et les points de vue des personnes interrogées sur l'importance environnementale et sociétale des Grands Lacs et la nécessité continue de poursuivre le Plan d'action des Grands Lacs.

Il y a peu de risques de redondance associés au PAGL IV. Le programme ne traite que des engagements fédéraux pris en vertu de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs (AQGL) et de l'Accord Canada Ontario concernant l'écosystème du bassin des Grands Lacs (ACO), en fournissant un cadre pour examiner les altérations d'utilisation bénéfique dues aux domaines prioritaires du Plan. Contrairement aux autres fonds publics (fédéraux, provinciaux et municipaux) et aux programmes de financement non publics (industrie, fondations, organisations non gouvernementales, etc.), le PAGL IV ne vise que les secteurs préoccupants. Les principaux informateurs se sont dits peu préoccupés par le risque de dédoublement ou de chevauchement entre le PAGL IV et d'autres programmes. Il est plutôt perçu comme étant très complémentaire et un catalyseur dans l'orientation des autres sources de financement servant d'appui dans les secteurs préoccupants.

Le PAGL IV répond aux priorités fédérales et ministérielles. Le programme fait partie de l'Initiative sur l'écosystème du bassin des Grands Lacs (IEBGL) et est l'une des six initiatives sur l'écosystème à Environnement Canada dans le cadre de la Sous activité des initiatives sur les écosystèmes prioritaires. IEBGL appuie le résultat stratégique du Ministère voulant que le capital naturel du Canada soit assaini, conservé et mis en valeur. Les résultats du PAGL IV et les investissements prioritaires soutiennent aussi d'autres Sous activités de l'architecture des activités de programmes d'Environnement Canada, y compris les écosystèmes aquatiques, les espèces sauvages, les écosystèmes prioritaires, la durabilité des écosystèmes ainsi que l'évaluation et la surveillance écologique.

Le Plan d'action des Grands Lacs 2005 2010 pour les secteurs préoccupants (phase IV) d'Environnement Canada, est harmonisé en vue de soutenir les engagements et les obligations du gouvernement fédéral décrits dans l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs et l'Accord Canada Ontario concernant l'écosystème du bassin des Grands Lacs, ainsi que ses priorités décrites dans le Discours du Trône de 2007 et dans deux budgets récents. Au nombre des autres prescriptions législatives, mentionnons la Loi sur les ressources en eau du Canada, la Loi du traité des eaux limitrophes internationales et la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999).

Conception et exécution

Dans l'ensemble, le PAGL IV est perçu comme un modèle pratique servant à atteindre les résultats escomptés. L'engagement des partenaires représente un aspect essentiel et avantageux de son exécution. Les partenariats s'établissent à de nombreux niveaux et sous diverses formes. Les accords officiels entre le Canada et les États Unis (Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs (AQGL)) et le Canada et l'Ontario (Accord Canada Ontario concernant l'écosystème du bassin des Grands Lacs (ACO)) constituent le fondement des engagements des différents gouvernements à l'égard des secteurs préoccupants. La mise en œuvre s'articule autour de partenariats horizontaux au sein d'Environnement Canada et à l'échelle du gouvernement fédéral. Les comités des plans d'assainissement fournissent une tribune aux différents gouvernements (fédéral, provinciaux, municipaux ainsi qu'aux Premières nations) et aux principaux groupes d'intervenants (offices de protection de la nature, groupes communautaires et organisations non gouvernementales) pour coordonner leurs efforts dans le cadre du processus de radiation de secteurs préoccupants de la liste. La structure de financement des projets du Fonds de durabilité des Grands Lacs (FDGL) favorise la participation des partenaires aux niveaux local et régional ainsi que leurs contributions, y compris l'apport en espèces et en nature, l'aide en matière d'exécution et la participation aux consultations ou aux recherches.

La mise en œuvre du PAGL IV s'écarte de la conception initiale du programme à plusieurs égards. Les plans de travail quinquennaux requis par les ministères fédéraux partenaires pour accéder aux fonds du Plan ont été perçus comme un outil positif et utile. La planification du travail, les rapports annuels, l'examen et les processus de mise à jour n'ont toutefois pas été effectués comme prévu, ce qui a entraîné une perte de souplesse, de réceptivité et d'imputabilité.

En raison de la nature horizontale de l'initiative et des grands changements effectués à Environnement Canada, les activités de gouvernance et de gestion du Plan ne reflètent pas celles qui sont décrites dans le cadre de gestion élaboré pour le programme. Parmi les éléments définis comme une source potentielle de confusion ou de préoccupation par les principaux intervenants fédéraux, on compte un outil inadéquat pour vérifier les contributions des partenaires aux objectifs du programme ainsi que le manque de clarté des rôles et des responsabilités liés à la radiation des secteurs préoccupants de la liste.

Les partenaires fédéraux qui ont reçu leur financement recommandé jugent que le montant de ce dernier est adéquat, mais souhaitent néanmoins que le financement futur soit indexé à l'inflation. Cependant, certains partenaires fédéraux ont indiqué recevoir nettement moins de ressources comparativement à leurs niveaux de financement approuvés initialement, ce qui, à leurs yeux, a eu une incidence négative sur leur capacité à réaliser les activités prévues. Pour les partenaires fédéraux qui ont reçu leur financement du PAGL IV dans son intégralité, la préoccupation la plus pressante était le ratio élevé de Fonctionnement et entretien (F et E) par rapport aux salaires et l'incapacité de convertir ces fonds, ce qui a eu pour effet que de nombreux groupes ne disposaient pas des fonds suffisants pour embaucher du personnel scientifique et technique. Les promoteurs de projets du Fonds de durabilité des Grands Lacs et les informateurs clés du comité ont laissé entendre que l'orientation et les ressources du PAGL IV devraient être élargies pour inclure les domaines et les activités prioritaires qui vont au‑delà des secteurs préoccupants désignés.

Des activités de surveillance et de préparation de rapports sont menées dans le cadre du PAGL IV pour répondre aux exigences de rapport annuel associées à l'AQEGL et à l'ACO concernant l'écosystème du bassin des Grands Lacs. Pour les projets financés, les rapports sur les projets du FDGL sont relativement complets, et la majorité des dossiers examinés ont prouvé concrètement l'atteinte des résultats prévus; toutefois, peu de données ont été fournies sur les résultats des mesures correctives prises au niveau des secteurs préoccupants. Bien que les promoteurs fédéraux soient en faveur d'une augmentation des exigences de rapports pour les projets du PAGL IV en vue d'améliorer la mesure du rendement et la responsabilisation, la soumission régulière de rapports sur les projets scientifiques et de surveillance du gouvernement fédéral n'est pas une exigence formelle, et les rapports sur le PAGL IV sont de nature ponctuelle.

Les promoteurs de projet et les informateurs clés indiquent un niveau élevé de satisfaction à l'égard du programme du FDGL. Les priorités du programme sont perçues comme étant claires et appropriées. Le processus de demande est jugé comme étant clair et transparent par la plupart des bénéficiaires de fonds, et les critères de sélection sont perçus comme étant explicites et bien communiqués. Globalement, le processus d'examen des propositions du Fonds est vu comme logique, et les décisions de financement sont considérées comme étant stratégiques et équitables. Les promoteurs de projets perçoivent le personnel du programme comme étant accessible et attentif aux besoins. Les modifications apportées au programme du Fonds de durabilité des Grands Lacs (y compris le passage de l'utilisation de protocole d'entente à des accords de contribution) par Environnement Canada en 2007 ont compliqué l'exécution en temps opportun du programme, réduit la souplesse et accru l'incertitude entre les partenaires. Les promoteurs de projets indiquent une préférence pour la simplification des processus de demande et d'approbation, les accords pluriannuels et les accords de financement plus simples.

Atteinte des résultats du programme

En général, les personnes interrogées avaient une perception favorable du rendement du programme quant à l'atteinte des résultats immédiats et intermédiaires, une constatation étayée par la documentation du programme et l'examen des dossiers de projets fédéraux et du Fonds de durabilité des Grands Lacs (FDGL). Tel qu'il a été mentionné précédemment, la participation des partenaires au niveau local et à l'échelle des administrations et des communautés scientifiques est considérée comme un point fort du programme. Cela est étayé par les fonds du PAGL IV consentis aux partenaires fédéraux pour en faciliter la coordination et la gestion (p. ex. avec la province et les Premières nations). L'engagement des partenaires et la participation au niveau local se font par le biais de comités, de réseaux informels et de la structure du plan d'assainissement (qui bénéficient également de l'appui financier du FDGL). Pour ce qui est des mesures correctives, la lutte contre la pollution (au moyen de l'assainissement des sédiments, de l'appui des améliorations des infrastructures municipales et de la réduction des sources diffuses de pollution) est une priorité importante du programme, et près de la moitié des fonds du PAGL IV y sont consacrés. Bien que le succès des efforts des partenaires fédéraux soit difficile à discerner en raison des dossiers de projets fédéraux incomplets, les projets du Fonds de durabilité des Grands Lacs qui ont favorisé cet objectif ont été jugés bien documentés en termes de résultats, et ont présenté peu de difficultés en matière de mise en œuvre. Des travaux d'évaluation et de surveillance sont en cours sur de nombreux fronts afin d'évaluer le statut des altérations d'une utilisation bénéfique, l'efficacité des activités d'assainissement et la définition des objectifs/cibles des altérations d'une utilisation bénéfique. Moins de projets fédéraux ont été financés pour la remise en état des habitats (bien qu'il s'agisse là d'une orientation particulière du FDGL). Les projets touchant l'habitat sont plus facilement documentés en termes de résultats (p. ex. les plantations, la superficie des zones humides), mais ces projets impliquent, en revanche, plus de problèmes de mise en œuvre. Dans l'ensemble, les investissements dans le programme ont contribué à faire progresser l'activité dans chaque secteur préoccupant (même si certains projets de coordination ciblent tous les secteurs préoccupants de façon générique). Il est à noter que même si les secteurs préoccupants du groupe 1 (dont la radiation de la liste est la plus probable) étaient destinés à recevoir une priorité plus élevée pour les investissements PAGL IV, le nombre de projets financés pour le groupe 1 est moins élevé que pour le groupe 2.

L'atteinte des résultats à long terme du programme est bien plus difficile, et la majorité des altérations d'utilisation bénéfique qui ont été initialement définies dans les secteurs préoccupants subsistent. Parmi les plus de 100 altérations d'une utilisation bénéfique déterminées, seulement 20 % ont été rétablies. En tenant compte du statut des altérations d'une utilisation bénéfique, le programme a défini les mesures prioritaires en instance pour chaque secteur préoccupant ainsi que les échéances prévues pour la radiation de la liste. Seuls deux secteurs préoccupants ont été radiés de la liste, et un seul a été désigné comme secteur en voie de rétablissement, et ce, avant le PAGL IV. L'objectif initial du programme, qui consistait à achever les mesures fédérales liées aux sept secteurs préoccupants du groupe 1, n'a pas été atteint. Quatre secteurs préoccupants devraient être retirés de la liste ou désignés comme secteurs en voie de rétablissement au cours des 12 ou 24 prochains mois. En ce qui concerne les autres secteurs préoccupants, la situation est beaucoup plus complexe et les échéances concernant la radiation de la liste sont plus longues. En effet, on estime que la plupart de ces secteurs préoccupants seront retirés de la liste entre 2015 et 2020. Le Comité et les informateurs clés (spécialistes) jugent que l'importance globale de la contribution du PAGL IV à l'assainissement et à l'entretien des secteurs préoccupants est majeure, voire cruciale.

Pour les informateurs clés, les facteurs externes positifs qui favorisent la réussite du programme comprennent notamment : les leviers financiers, en particulier le financement des infrastructures; les investissements des États Unis ainsi que l'engagement communautaire/politique (p. ex. l'Alliance des villes des Grands Lacs et du Saint‑Laurent). Les facteurs externes que les personnes interrogées ont définis comme pouvant nuire au succès du PAGL IV englobent les questions nouvelles et évolutives touchant l'écosystème de même que le ralentissement économique. Les résultats inattendus du Plan d'action, mentionnés par les informateurs clés, ont tendance à être positifs et sont axés sur l'intérêt et la participation exceptionnels des groupes non ciblés (p. ex. les propriétaires fonciers) et le grand public, ainsi que sur les possibilités de collaboration non prévues et le transfert des connaissances.

Efficience

La rentabilité du PAGL IV est difficile à déterminer avec les renseignements existants en raison de la dissociation[3] des fonds et des activités de l'Initiative de l'écosystème du bassin des Grands Lacs (IEBGL), et de l'introduction d'une approche de responsabilisation partagée fondée sur les résultats pour les initiatives environnementales. Suite aux changements apportés à l'affectation des ressources et à la structure de responsabilisation d'Environnement Canada, les fonds du Plan ne sont pas spécifiquement codés au niveau du programme, et le montant provenant des services votés qui lui sont attribués n'est pas connu.

L'analyse financière des éléments du programme du FDGL indique que, pour chaque dollar de contribution, 0,24 $ est affecté à l'administration du programme (salaire et fonctionnement et entretien). Ce montant se compare avantageusement au programme ÉcoAction dont le rapport de rentabilité est de 0,39 $, mais défavorablement au Programme de conservation et d'intendance de l'habitat (0,08 $) ou au Programme des espèces exotiques envahissantes (0,13 $). À l'instar d'ÉcoAction, l'exécution du FDGL comporte des responsabilités additionnelles en matière de personnel, telles que la participation aux activités des comités des plans d'assainissement.

Les informateurs clés sont d'avis que le programme est bien exécuté dans son ensemble et au niveau du projet, avec un certain nombre de facteurs cernés qui soutiennent la rentabilité aux niveaux des programmes et des projets. Quelques suggestions pour améliorer l'efficience ont quand même été reçues.

Économie

Les informateurs clés s'entendent pour dire que le PAGL IV est un bon investissement de fonds publics, et que les résultats sont atteints de façon économique. Les aspects de conception qui sont considérés comme contribuant à la rentabilité du programme incluent, entre autres, un effort ciblé sur les secteurs préoccupants, le partage des coûts entre les administrations et les principaux intervenants, l'engagement et la mise en œuvre à l'échelle locale, et la continuité de l'intervention et de l'acquisition de connaissances à l'égard de programmes successifs du PAGL. Quelques informateurs clés ont également souligné les avantages économiques de l'assainissement ainsi que les coûts associés au statu quo.

Aucune approche de rechange viable visant à atteindre les mêmes ou de meilleurs résultats à moindre coût n'a été définie. Le sentiment qui prime parmi les informateurs clés est de « maintenir le cap », c'est‑à‑dire que le PAGL IV demeure une base solide sur laquelle s'appuie le travail lié aux secteurs préoccupants. Les informateurs clés sont défavorables à l'apport de changements fondamentaux au programme, car ceux‑ci pourraient compromettre la portée des travaux réalisés à ce jour.

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Recommandations

Les recommandations relatives aux itérations actuelles ou futures du PAGL sont fondées sur les constatations et les conclusions de l'évaluation. Dans l'ensemble, il a continué de répondre aux besoins continus d'assainissement écologique des secteurs préoccupants, et il est bien aligné sur les priorités ministérielles et fédérales. À la fin de son mandat de cinq ans, il n'a pas pleinement atteint les résultats escomptés à long terme en matière de rétablissement des altérations d'utilisation bénéfique et de radiation des secteurs préoccupants de la liste, ce qui est attribuable, en grande partie, à la complexité et à la nature à long terme de la tâche. Les recommandations suivantes portent essentiellement sur les améliorations de la gestion du programme dans trois domaines : la mise en œuvre et la surveillance, la gestion et la responsabilité financières, ainsi que la mesure du rendement et la préparation de rapports.

Mise en œuvre et surveillance

La surveillance du PAGL IV a été complexifiée par plusieurs changements au sein du Ministère, changements qui se sont produits au cours de son mandat de cinq ans et qui ont touché la gestion et la coordination globales du programme, ainsi que le Fonds de durabilité des Grands Lacs. Deux recommandations visent à améliorer la coordination et la responsabilisation du programme et à assurer la présentation en temps opportun et la réceptivité du Fonds de durabilité des Grands Lacs.

1) Le directeur général régional de l'Ontario doit mettre au point un outil approprié pour améliorer la coordination des partenaires fédéraux participant au PAGL et la responsabilisation de leurs efforts vers l'atteinte de ses objectifs. Le PAGL IV est une initiative complexe qui exige la contribution de nombreux partenaires fédéraux pour atteindre les objectifs du programme. En raison de la disparition des équipes et du processus d'examen des plans de travail, le PAGL IV ne possédait pas les outils nécessaires pour s'assurer que ces efforts étaient coordonnés et que les partenaires fédéraux mettaient en œuvre des plans de travail pour atteindre les objectifs du programme. Le processus de planification du travail, entrepris chaque année comme prévu, pourrait être rétabli pour améliorer la coordination et la responsabilisation.

2) Le directeur général régional de l'Ontario doit étudier les moyens de simplifier les processus de demande et d'approbation de financement du Fonds de durabilité des Grands Lacs. Bien qu'ils soient pour la plupart satisfaits du programme du FDGL, les promoteurs ont cerné deux problèmes liés à l'administration, notamment la rapidité des approbations et le caractère trop complexe du processus de demande. Il y a lieu d'examiner en profondeur le calendrier du cycle de financement pour s'assurer que les approbations de financement coïncident avec les activités saisonnières et que le processus de demande est simplifié afin de promouvoir l'efficience (peut‑être en analysant l'adoption et l'applicabilité de lignes directrices/formulaires de demande communs élaborés dans le cadre de la réforme fédérale plus vaste des subventions et contributions –  S et C). Bien que la plupart des accords de contribution soient d'une durée d'un an seulement, la majorité des projets sont de nature permanente. Le recours à des ententes pluriannuelles peut être approprié dans certains cas.

Gestion et responsabilité financières

On possède peu de renseignements sur les dépenses du PAGL IV pour lequel le suivi des fonds a été relativement limité au cours de cette version du programme à cause de l'utilisation restreinte des codes de dépenses au niveau du programme. Une recommandation porte sur le contrôle des fonds du PAGL à Environnement Canada.

3) Le directeur général régional de l'Ontario doit étudier les moyens d'accroître la responsabilité financière du programme. Le transfert direct de fonds aux partenaires internes, et l'absence de codes de dépenses propres au programme au sein du Ministère, ont affaibli la responsabilité financière du programme. Le codage minutieux des dépenses de programme est un élément clé pour s'assurer que les fonds transférés sont reçus et utilisés à Environnement Canada par ses partenaires afin de répondre aux objectifs et aux priorités du programme. On devrait examiner le bien‑fondé et les inconvénients potentiels des transferts directs des fonds du programme (au sein d'Environnement Canada) aux partenaires ministériels, à des fins de responsabilité financière.

Mesure du rendement et production de rapports

La surveillance et la préparation de rapports liées au PAGL IV n'ont pas été guidées par un cadre de mesure du rendement. Ainsi, un large éventail de mesures de rendement pour les partenaires fédéraux et le FDGL n'ont pas été déterminées précocement au fil du programme, et les exigences de production de rapports, en particulier pour les partenaires fédéraux, n'ont pas été clairement définies. Cinq recommandations ont trait à l'amélioration de la mesure du rendement et à la production de rapports.

4) Le directeur général régional de l'Ontario doit élaborer une approche plus régulière et plus solide en matière de rapports pour les projets du PAGL menés par des partenaires fédéraux. Les rapports sur le rendement pour les projets menés par les partenaires fédéraux n'étaient pas précisés et se voulaient sporadiques. Une approche plus solide en matière de production de rapports doit être fondée sur des conditions précises pour les rapports sur les fonds affectés aux partenaires fédéraux. Les rapports doivent lier les activités/produits à livrer aux plans de travail approuvés, en reconnaissant que, dans certains cas, les projets du gouvernement fédéral sont entrepris dans le cadre d'un programme scientifique intégré.

5) Le directeur général régional de l'Ontario doit élaborer un cadre de mesure du rendement pour le programme et y inclure un éventail de mesures de rendement plus claires (à court et à long terme). Le programme ne dispose pas d'un cadre de mesure du rendement et n'est actuellement pas bien positionné pour démontrer les progrès et les résultats provisoires du fait que des mesures comme la radiation des secteurs préoccupants de la liste sont à long terme. Une approche plus nuancée doit permettre d'équilibrer l'avantage que constitue la mesure du rendement avec le coût de la surveillance et de l'évaluation des altérations d'une utilisation bénéfique dans les secteurs préoccupants. Les efforts récemment déployés par les responsables du programme afin de documenter les réalisations et attribuer les rôles, les responsabilités et les échéances pour les mesures et les priorités en instance sont vus comme une base solide pour ces travaux permanents.

6) Le directeur général régional de l'Ontario doit soutenir la mise en place d'outils de gestion de l'information pour améliorer la mise en œuvre et la surveillance des projets fédéraux et du Fonds de durabilité des Grands Lacs. Aucun processus systématique n'est en place pour surveiller et communiquer les activités, les résultats et le rendement des projets financés par le PAGL ou du programme dans son ensemble. Un système d'information de gestion à l'échelle du Ministère pour les programmes de financement communautaire d'Environnement Canada, y compris le Fonds de durabilité des Grands Lacs, est en cours d'élaboration, même si ce système ne sera mis en œuvre que dans un an. Les possibilités de suivi provisoire des activités et du projet ainsi que des contributions des partenaires doivent être définies.

7) Le directeur général régional de l'Ontario doit soutenir l'élaboration d'outils de partage de l'information afin de permettre à la communauté scientifique et au public d'avoir davantage accès à la recherche générée par le PAGL IV. Il n'y a aucun mécanisme permanent disponible pour le transfert technique de la recherche et des résultats à l'échelle des secteurs préoccupants. Il s'agit d'un engagement non réglé de l'annexe 4 de l'ACO

8) Le directeur général régional de l'Ontario doit poursuivre ses efforts pour définir les critères de radiation de la liste des secteurs préoccupants et clarifier les responsabilités à l'égard des décisions touchant cet aspect. Les rôles et les responsabilités liés à certains aspects de la radiation des secteurs préoccupants de la liste constituent une zone grise et peuvent varier à l'échelle des secteurs préoccupants. Puisqu'un plus grand nombre de secteurs préoccupants sont en voie de rétablissement, la clarification des mesures de radiation de la liste gagnera en importance.

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Réponse de la direction

Le directeur général régional de l'Ontario accepte l'évaluation et toutes ses recommandations, et la Division des Grands Lacs a fourni un plan pour mettre en œuvre les mesures de gestion en réponse aux recommandations dans le cadre du renouvellement du programme.

1. Le directeur général régional de l'Ontario doit mettre au point un outil approprié pour améliorer la coordination des partenaires fédéraux participant au PAGL et la responsabilisation de leurs efforts vers l'atteinte ses objectifs. Le PAGL IV est une initiative complexe qui exige la contribution de nombreux partenaires fédéraux pour atteindre les objectifs du programme. En raison de la disparition des équipes et du processus d'examen des plans de travail, le PAGL IV ne possédait pas les outils nécessaires pour s'assurer que ces efforts étaient coordonnés et que les partenaires fédéraux mettaient en œuvre des plans de travail pour atteindre les objectifs du programme. Le processus de planification du travail, entrepris chaque année comme prévu, pourrait être rétabli pour améliorer la coordination et la responsabilisation.

Le directeur général régional de l'Ontario approuve cette recommandation.

Un plan de travail quinquennal du PAGL sera élaboré par la Division des Grands Lacs d'Environnement Canada, avec l'appui de tous les ministères fédéraux et des centres de responsabilité d'Environnement Canada qui contribuent à la restauration des secteurs préoccupants des Grands Lacs et à l'accès aux fonds du PAGL. L'équipe d'examen des plans de travail du PAGL sera remise sur pied; elle examinera annuellement les progrès réalisés, déterminera les mesures requises pour accomplir la restauration des secteurs préoccupants, définira les priorités pour l'année à venir, et proposera des ajustements au plan de travail et aux affectations de fonds, au besoin. Cette équipe sera dirigée par la Division des Grands Lacs d'Environnement Canada et comprendra des représentants d'Environnement Canada, de Pêches et Océans Canada, de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et d'autres ministères fédéraux, s'il y a lieu. Les recommandations de l'équipe seront présentées au directeur de la Division des Grands Lacs d'Environnement Canada aux fins d'approbation. Le modèle de planification du travail lié au PAGL sera établi; il précisera la justification du projet (p. ex. la mesure dans laquelle le projet proposé contribue à la radiation des secteurs préoccupants de la liste), la portée des travaux, les produits livrables, le calendrier et les exigences en matière de ressources.

Calendrier

Livrable(s)

Partie responsable

Août 2010

Formation de l'équipe d'examen des plans de travail du PAGL.

Directeur, Division des Grands Lacs

Octobre 2010

Établir le modèle de planification et de rapport des travaux du PAGL.

Directeur, Division des Grands Lacs

Novembre 2010

Plans de travail quinquennaux pour tous les ministères fédéraux et les groupes au sein d'Environnement Canada ayant accès aux fonds du PAGL et contribuant à l'assainissement des secteurs préoccupants.

Directeur, Division des Grands Lacs

Mars avril 2011, 2012, 2013, 2015

Révision du plan de travail du PAGL, des rapports annuels des résultats et de la décision d'affectation de fonds.

Directeur, Division des Grands Lacs et groupes financés par le PAGL

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2. Le directeur général régional de l'Ontario doit étudier les moyens de simplifier les processus de demande et d'approbation de financement du Fonds de durabilité des Grands Lacs. Bien qu'ils soient pour la plupart satisfaits du programme du FDGL, les promoteurs ont cerné deux problèmes liés à l'administration, notamment la rapidité des approbations et le caractère trop complexe du processus de demande. Il y a lieu d'examiner en profondeur le calendrier du cycle de financement pour s'assurer que les approbations de financement coïncident avec les activités saisonnières et que le processus de demande soit simplifié afin de promouvoir l'efficience (peut‑être en analysant l'adoption et l'applicabilité de lignes directrices/formulaires de demande communs élaborés dans le cadre de la réforme fédérale plus vaste des subventions et contributions – S et C). Bien que la plupart des accords de contribution soient d'une durée d'un an seulement, la majorité des projets sont de nature permanente. Le recours à des ententes pluriannuelles peut être approprié dans certains cas.

Le directeur général régional de l'Ontario approuve cette recommandation.

Le Plan d'action d'Environnement Canada pour réformer l'administration des programmes de subventions et de contributions a l'efficience des processus de demande et d'approbation de financement du FDGL.

En outre, des améliorations ont été apportées aux processus de demande et d'approbation de financement du FDGL ainsi qu'au processus d'évaluation des propositions afin de simplifier et d'accroître leur efficience et leur uniformité. On recourra à des ententes pluriannuelles, s'il y a lieu.

Calendrier

Livrable(s)

Partie responsable

Juin 2010

Adopter les processus de demande et de production de rapports issus du Plan d'action d'EC pour réformer l'administration des programmes de subventions et de contributions.

Directeur, Division des Grands Lacs

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3. Le directeur général régional de l'Ontario doit étudier les moyens d'accroître la responsabilité financière du programme. Le transfert direct de fonds aux partenaires internes, et l'absence de codes de dépenses propres au programme au sein du Ministère ont affaibli la responsabilité financière du programme. Le codage minutieux des dépenses de programme est un élément clé pour s'assurer que les fonds transférés sont reçus et utilisés à Environnement Canada par ses partenaires afin de répondre aux objectifs et aux priorités du programme. On devrait examiner le bien‑fondé et les inconvénients potentiels des transferts directs des fonds du programme (au sein d'Environnement Canada) aux partenaires ministériels, à des fins de responsabilité financière.

Le directeur général régional de l'Ontario approuve cette recommandation.

La Division des Grands Lacs prendra des mesures pour s'assurer que les ressources ministérielles utilisées pour la mise en œuvre du PAGL sont bien documentées. À cette fin, la Division des Grands Lacs prendra les mesures qui s'imposent pour adopter des codes d'autorité propres au programme pour les salaires internes d'Environnement Canada ainsi que pour les dépenses de Fonctionnement et entretien et de Subventions et contributions issues des fonds du PAGL. Par ailleurs, tous les fonds du PAGL seront gérés par la Division des Grands Lacs et distribués à d'autres ministères fédéraux et centres de responsabilité d'Environnement Canada selon les mises à jour annuelles du plan de travail quinquennal du Plan.

Calendrier

Livrable(s)

Partie responsable

Mai 2010 (effectué)

Demande de définition d'un code d'autorité propre au PAGL dans le Système d'information financière.

Directeur, Division des Grands Lacs

Mai 2010 (effectué)

Établir des codes d'autorité propres au programme pour les salaires ainsi que les fonds de Fonctionnement et entretien et de Subventions et contributions du PAGL.

Direction des finances d'Environnement Canada

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4. Le directeur général régional de l'Ontario doit élaborer une approche plus régulière et plus solide en matière de rapports pour les projets du PAGL menés par des partenaires fédéraux. Les rapports sur le rendement pour les projets menés par les partenaires fédéraux n'étaient pas précisés et se voulaient sporadiques. Une approche plus solide en matière de production de rapports doit être fondée sur des conditions précises pour les rapports sur les fonds affectés aux partenaires fédéraux. Les rapports doivent lier les activités/produits à livrer aux plans de travail approuvés, en reconnaissant que, dans certains cas, les projets du gouvernement fédéral sont entrepris dans le cadre d'un programme scientifique intégré.

Le directeur général régional de l'Ontario approuve cette recommandation.

La Division des Grands Lacs exigera des rapports annuels sur les activités du plan de travail d'Environnement Canada et d'autres ministères qui contribuent à la restauration des secteurs préoccupants des Grands Lacs. Les renseignements sur les rapports seront pris en compte dans la révision annuelle des plans de travail. Des lignes directives claires seront établies par Environnement Canada et par les partenaires fédéraux en termes de surveillance et de déclaration des fonds du PAGL. Cela comprendra l'élaboration d'un bref modèle de production de rapports, y compris les rapports financiers et les renseignements pertinents sur le rendement.

Calendrier

Livrable(s)

Partie responsable

Octobre 2010

Établir des lignes directrices pour la surveillance et la production de rapports liés aux fonds du PAGL; modèle de rapport des travaux du PAGL élaboré.

Directeur, Division des Grands Lacs

Mars avril 2011, 2012, 2013, 2015

 Un rapport annuel des engagements liés au plan de travail du PAGL sera préparé et examiné au moyen du processus annuel de planification du travail du PAGL.

Directeur, Division des Grands Lacs

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5. Le directeur général régional de l'Ontario doit élaborer un cadre de mesure du rendement pour le programme et y inclure un éventail de mesures de rendement plus claires (à court et à long terme). Le programme ne dispose pas d'un cadre de mesure du rendement et n'est actuellement pas bien positionné pour démontrer les progrès et les résultats provisoires du fait que des mesures comme la radiation des secteurs préoccupants de la liste sont à long terme. Une approche plus nuancée doit permettre d'équilibrer l'avantage que constitue la mesure du rendement avec le coût de la surveillance et de l'évaluation des altérations d'une utilisation bénéfique dans les secteurs préoccupants. Les efforts récemment déployés par les responsables du programme afin de documenter les réalisations et attribuer les rôles, les responsabilités et les échéances pour les mesures et les priorités en instance sont vus comme une base solide pour ces travaux permanents.

Le directeur général régional de l'Ontario approuve cette recommandation.

Un cadre de mesure du rendement sera élaboré en tenant compte des mesures réalisables en vue de fournir une analyse progressive et plus détaillée des progrès effectués pour remédier aux altérations d'utilisation bénéfique et à la radiation des secteurs préoccupants. Une « Évaluation de l'état des mesures restantes de radiation des secteurs préoccupants de la liste » a été effectuée et servira de cadre de mesure du rendement à court terme reposant sur des activités. Un « Rapport des altérations d'utilisation bénéfique » a également été réalisé, et il fournit un cadre de gestion du rendement fondé sur les résultats à long terme. L'« Évaluation de l'état des mesures restantes de radiation des secteurs préoccupants de la liste » et le « Rapport du statut des altérations d'utilisation bénéfique » seront révisés et feront l'objet d'un rapport tous les deux ans, en alternance.

Calendrier

Livrable(s)

Partie responsable

Mars 2011

Cadre de mesure du rendement élaboré pour le programme.

Directeur, Division des Grands Lacs

Février 2012, Février 2014

Rapport à jour du statut des altérations d'utilisation bénéfique et des progrès.

Directeur, Division des Grands Lacs

Février 2011, Février 2013, Février 2015

Rapport à jour de l'état des mesures restantes de radiation des secteurs préoccupants de la liste.

Directeur, Division des Grands Lacs

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6. Le directeur général régional de l'Ontario doit soutenir la mise en place d'outils de gestion de l'information pour améliorer la mise en œuvre et la surveillance des projets fédéraux et du FDGL. Aucun processus systématique n'est en place pour surveiller et communiquer les activités, les résultats et le rendement des projets financés par le PAGL ou du programme dans son ensemble. Un système d'information de gestion à l'échelle du Ministère pour les programmes de financement communautaire d'Environnement Canada, y compris le FDGL, est en cours d'élaboration, même si ce système ne sera mis en œuvre que dans un an. Les possibilités de suivi provisoire des activités et du projet ainsi que des contributions des partenaires doivent être définies.

Le directeur général régional de l'Ontario approuve cette recommandation.

Dans le cadre du Plan d'action d'Environnement Canada pour réformer l'administration des programmes de subventions et de contributions (initiative de réforme des Subventions et contributions du Ministère), on est en train d'élaborer un système de gestion des demandes et des renseignements en ligne pour ces programmes. Ce système améliorera l'efficience des programmes, permettra une meilleure harmonisation avec les priorités ministérielles et renforcera la capacité de produire des rapports collectifs sur les résultats des programmes de financement du Ministère. On prévoit la mise en exploitation du système d'ici 2011‑2012. En attendant, la Division des Grands Lacs a conçu un système basé sur Excel pour suivre les propositions de projets du FDGL, l'examen et la sélection des propositions, les projets subventionnés et les accords de contribution, ainsi que les ressources financières, les produits et les résultats des projets.

Calendrier

Livrable(s)

Partie responsable

2010

Adopter un système de gestion de l'information résultant du Plan d'action d'Environnement Canada pour réformer l'administration des programmes de subventions et de contributions. Mettre en œuvre un plan national de communication du Fonds pour dommages à l'environnement.

Directeur, Division des Grands Lacs

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7. Le directeur général régional de l'Ontario doit soutenir l'élaboration d'outils de partage de l'information afin de permettre à la communauté scientifique et au public d'avoir davantage accès à la recherche générée par le PAGL IV. Il n'y a aucun mécanisme permanent disponible pour le transfert technique de la recherche et des résultats à l'échelle des secteurs préoccupants. Il s'agit d'un engagement non réglé de l'annexe 4 de l'ACO.

Le directeur général régional de l'Ontario approuve cette recommandation.

Des renseignements sur les secteurs préoccupants sont fournis sur le site Internet d'Environnement Canada ainsi qu'au moyen d'autres produits de communication. Les conclusions de recherche sont régulièrement publiées dans des revues scientifiques et présentées à des conférences scientifiques, comme la Conférence sur l'état de l'écosystème des Grands Lacs (CEEGL) et la Conférence de l'Association internationale de recherche sur les Grands Lacs (AIRGL).

En outre, des rapports de progrès sur les secteurs préoccupants ont été élaborés conjointement avec la province de l'Ontario aux fins de publication en 2010. Ces rapports seront améliorés et modifiés de sorte à informer le public sur les progrès relatifs à la restauration des secteurs préoccupants des Grands Lacs et à perfectionner le partage des résultats de recherche et d'autres renseignements. Les rapports seront, par ailleurs, mis en œuvre sur un cycle de trois ans concordant avec les rapports sur les Grands Lacs.

Calendrier

Livrable(s)

Partie responsable

2013

Les rapports de progrès sur les secteurs préoccupants seront émis tous les trois ans et communiqueront les résultats de recherche à la communauté scientifique et au public.

Directeur, Division des Grands Lacs

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8. Le directeur général régional de l'Ontario doit poursuivre ses efforts pour définir les critères de radiation de la liste des secteurs préoccupants et clarifier les responsabilités à l'égard des décisions touchant cet aspect. Les rôles et les responsabilités quant à certains aspects de la radiation des secteurs préoccupants de la liste constituent une zone grise et peuvent varier à l'échelle des secteurs préoccupants. Puisqu'un plus grand nombre de secteurs préoccupants sont en voie de rétablissement, la clarification des mesures de radiation de la liste gagnera en importance.

Le directeur général régional de l'Ontario approuve cette recommandation.

L'Accord Canada‑États Unis relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs énonce clairement que les parties (le Canada et les États Unis) sont responsables de la gestion de tous les aspects du processus lié aux secteurs préoccupants « en collaboration avec les gouvernements des États et de la Province ».

L'atelier sur les plans d'assainissement des Grands Lacs organisé par Environnement Canada en janvier 2010 et comptant des représentants fédéraux et provinciaux impliqués dans la gestion des secteurs préoccupants des Grands Lacs ainsi que des coordonnateurs locaux, traitait du problème relatif au processus de radiation de la liste en tant que point spécifique à l'ordre du jour. Le résultat de principe était un engagement à élaborer un « Guide Canada Ontario pour la désignation des altérations d'utilisation bénéfique, la préparation des rapports de l'étape 3 et la radiation des secteurs préoccupants de la liste ». Ce guide, qui est en train d'être élaboré en collaboration avec le ministère de l'Environnement de l'Ontario, précisera les responsabilités associées à la prise de décisions en matière de radiation de la liste.

Calendrier

Livrable(s)

Partie responsable

Décembre 2010

Guide Canada Ontario pour la désignation des altérations d'utilisation bénéfique, la préparation des rapports de l'étape 3 et la radiation des secteurs préoccupants de la liste.

Directeur, Division des Grands Lacs


[1] Le gouvernement fédéral verse des fonds au Plan d'action des Grands Lacs depuis 1989 (125 millions de dollars sur cinq ans en 1989; 150 millions de dollars sur six ans en 1994; 40 millions de dollars sur cinq ans en 2000; et 40 millions de dollars sur cinq ans en 2005). Le repérage, l'évaluation et l'assainissement des secteurs préoccupants constituent un élément majeur du financement du Plan d'action des Grands Lacs depuis 1989 et façonnent l'orientation unique du financement du Plan depuis 2000.

[2] Les mesures fédérales renvoient aux engagements du Canada dans le cadre de l'Accord Canada Ontario concernant l'écosystème du bassin des Grands Lacs (ACO) (par opposition à l'Ontario). Ces mesures varient selon le secteur préoccupant.

[3] La dissociation fait référence au processus de réaligner les allocations financière temporaires (à l'origine destinées à offrir des programmes à diverses fins spécifiques) vers d'autres priorités ministérielles.

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